Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2012 г. N 16АП-3932/11

г. Ессентуки

15 февраля 2012 г.

Дело N А63-8484/2011

15 февраля 2012 года объявлена резолютивная часть постановления.

15 февраля 2012 года постановление изготовлено в полном объеме.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Фриева А.Л.,

судей: Казаковой Г.В., Марченко О.В.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Тохунц О.Г.,

рассмотрев апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 09.12.2011 по делу N А63-8484/2011 по исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ставрополь" (ОГРН 1022601943814) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, с участием третьих лиц: 1) Ставропольского края в лице Министерства финансов Ставропольского края г. Ставрополь, 2) МОУ СОШ N 1, Туркменский район, с. Летняя Ставка, 3) МОУ СОШ N 2, Туркменский район, с. Овощи, 4) МОУ СОШ N 3, Туркменский район, с. Камбулат, 5) МОУ СОШ N 4, Туркменский район, с. Малые Ягуры, 6) МОУ СОШ N 5, Туркменский район, с. Казгулак, 7) МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 6, Туркменский район, п. Березовский, 8) МОУ СОШ N 7, Туркменский район, с. Владимировка, 9) МОУ СОШ N 8, Туркменский район а. К -Копани, 10) МОУ СОШ N 9, Туркменский район с. Кучерла, 11) МОУ СОШ N 10, Туркменский район, с. Шарахалсун, 12) МОУ СОШ N 11, Туркменский район с. Кенже-Кулак, 13) МОУ СОШ N 12, Туркменский район, с. Сабан-Антуста, 14) МОУ СОШ N 13, Туркменский район, с. Красный Маныч, 15) МОУ СОШ N 14, Туркменский район, п. Ясный, 16) МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 15, Туркменский район, а. Чур, 17) МОУ НОШ N 16 Туркменский район, с. Летняя Ставка о взыскании 4 234 258 руб. 85 коп. (судья Чурилов А.П.),

в отсутствие представителей других лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, а также путем размещения информации в сети "Интернет",

УСТАНОВИЛ

общество с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ставрополь" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Ставропольского края в лице Министерства финансов Ставропольского края г. Ставрополь, 2) МОУ СОШ N 1, Туркменский район, с. Летняя Ставка, 3) МОУ СОШ N 2, Туркменский район, с. Овощи, 4) МОУ СОШ N 3, Туркменский район, с. Камбулат, 5) МОУ СОШ N 4, Туркменский район, с. Малые Ягуры, 6) МОУ СОШ N 5, Туркменский район, с. Казгулак, 7) МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 6, Туркменский район, п. Березовский, 8) МОУ СОШ N 7, Туркменский район, с. Владимировка, 9) МОУ СОШ N 8, Туркменский район а. К-Копани, 10) МОУ СОШ N 9, Туркменский район с. Кучерла, 11) МОУ СОШ N 10, Туркменский район, с. Шарахалсун, 12) МОУ СОШ N 11, Туркменский район с. Кенже-Кулак, 13) МОУ СОШ N 12, Туркменский район, с. Сабан-Антуста, 14) МОУ СОШ N 13, Туркменский район, с. Красный Маныч, 15) МОУ СОШ N 14, Туркменский район, п. Ясный, 16) МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 15, Туркменский район, а. Чур, 17) МОУ НОШ N 16 Туркменский район, с. Летняя Ставка о взыскании затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате бесплатно поставленного природного газа на отопление педагогическим работникам 16 муниципальных общеобразовательных учреждений Туркменского района в соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" за период с 01.01.2010 г. по 31.12.2010 г. в сумме 4 234 258 руб. 85 коп. (в том числе НДС).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 26.10.2011 заявленные требования удовлетворены частично. Суд взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации г. Москва за счет казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ставрополь" ОГРН 1022601943814 г. Ставрополь 3 588 354 руб. 96 коп. убытков в возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам Туркменского района Ставропольского края по оплате природного газа. В удовлетворении остальной части иска отказано. Судебный акт мотивирован тем, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию мер социальной поддержки.

Не согласившись с данным решением суда, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю подало апелляционную жалобу, в которой просило решение суда первой инстанции отменить только в части взыскания 3 588 354,96 рублей убытков в возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам по оплате природного газа (уточнение к апелляционной жалобе).

Заявитель считает, что социальная поддержка и социальное обслуживание на оплату жилых помещений и коммунальных услуг относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в связи с чем надлежащим ответчиком по возмещению убытков, причиненных в результате предоставления льгот по оплате природного газа на отопление, является Ставропольский край. По мнению заявителя, Ставропольский край как субъект Российской Федерации определил пределы своей финансовой ответственности по предметам совместного ведения, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, в связи с чем финансирование осуществлялось в пределах отчетов о фактически произведенных расходах.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, но о времени и месте судебного заседания считаются извещенными надлежащим образом в соответствии с пунктами 4,5,14 Постановления Пленума ВАС РФ N 12 от 17.02.2011 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие. Доказательства их извещения имеются в деле.

Правильность решения проверяется в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Пределы рассмотрения дела судом апелляционной инстанции установлены статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно части 1 которой при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Из апелляционной жалобы следует, что решение суда обжаловано Министерством финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю в части удовлетворения заявления общества о взыскании 3 588 354,96 рублей убытков, в связи с чем суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность определения только в обжалуемой части.

Возражений против пересмотра судебного акта в обжалуемой части в суд не поступило.

Изучив материалы дела и апелляционную жалобу, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о необходимости оставления без изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, общество с 01.01.2010 по 31.12.2010 предоставляло педагогическим работникам МОУ СОШ N 1, с. Летняя Ставка, МОУ СОШ N 2, с. Овощи, МОУ СОШ N 3, с. Камбулат, МОУ СОШ N 4, с. Малые Ягуры, МОУ СОШ N 5, с. Казгулак, МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 6, п. Березовский, МОУ СОШ N 7, с. Владимировка, МОУ СОШ N 8, а. К-Копани, МОУ СОШ N 9, с. Кучерла, МОУ СОШ N 10, с. Шарахалсун, МОУ СОШ N 11, с. Кенже-Кулак, МОУ СОШ N 12, с. Сабан-Антуста, МОУ СОШ N 13, с. Красный Маныч, МОУ СОШ N 14, п. Ясный, МОУ СОШ для детей дошкольного и младшего школьного возраста N 15, а. Чур, МОУ НОШ N 16 с. Летняя Ставка Туркменского муниципального района, меры социальной поддержки по поставке природного газа на отопление.

Согласно сводному реестру для возмещения затрат за предоставленные меры социальной поддержки гражданам, проживающим и работающим в сельской местности, по оплате природного газа в соответствии с Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" по филиалу ООО "Газпром межрегионгаз Ставрополь" в Туркменском муниципальном районе истцом поставлено, а педагогическими работниками муниципальных общеобразовательных учреждений потреблено за период с 01.01.2010 по 31.12.2010 на отопление природного газа на общую сумму 4 234 258 руб. 85 коп. (в том числе НДС 645 903 руб. 89 коп.).

В обоснование своих требований истец представил суду соглашения о предоставлении информации, сводный расчет задолженности для возмещения затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, ежемесячные реестры, подтверждающие право на меры социальной поддержки, списки педагогических работников МОУ, согласованных с Управлением труда и социальной защиты населения администрации Туркменского муниципального района, имеющих право на меры социальной поддержки, льготников, заверенные учреждением, копию книги продаж ООО "Газпром межрегионгаз Ставрополь", счета-фактуры по реализации газа населению Туркменского муниципального района в 2010 году, постановление Региональной тарифной комиссии СК N 28/1 от 17.12.2007 об утверждении тарифов для истца по отпуску тепловой энергии населению в спорный период.

В связи с отсутствием возмещения расходов по предоставлению льгот педагогам общество обратилось в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 781 Гражданского кодекса Российской Федерации оказанные услуги должны быть оплачены в полном объеме. Законом Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1 не предусмотрена возможность неполного компенсирования расходов, понесенных по исполнению Закона.

В соответствии с п. 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. При этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи с чем, данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Пунктом 30 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов..." внесено дополнение в абз.3 п.5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", согласно которому субъектам РФ предложено установить размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки.

Как указывает Пленум ВАС РФ в Постановлении от 22.06.2006 года N 23, положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы образования и социальной поддержки являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пленум ВАС РФ в пункте 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" разъяснил следующее. При решении вопроса об определении публично -правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществлением после 01.01.2005 г.. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично -правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Статья 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.

Истец направлял в Министерство финансов Российской Федерации запрос за N 092394 от 22.10.2008 с просьбой разъяснить, будут ли выделены денежные средства Ставропольскому краю на реализацию Закона РФ "Об образовании", указав, что ранее обращение направлялось в Министерство финансов Ставропольского края по вопросу возмещения понесенных затрат в связи с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления педагогическим работникам муниципальных образований. Министерство финансов Ставропольского края посчитало невозможным рассматривать вопрос компенсации за счет средств краевого бюджета вышеуказанных затрат ввиду отсутствия правовых оснований.

Министерство финансов Российской Федерации в ответ на запрос пояснило, что в соответствии со ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" вопрос предоставления бесплатной жилой площади с бесплатным отоплением и освещением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, находится в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации, и, соответственно, не является расходным обязательством Российской Федерации. Учитывая отсутствие обязательств Российской Федерации по финансовому обеспечению предоставления льгот данным работникам, оснований для компенсации из федерального бюджета расходов на указанные цели не имеется. В этой связи средства федерального бюджета на эти цели Федеральным законом от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 годы" не предусматривались.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 377 от 27.06.2003 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности.

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет виды расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета. К ним, в частности, относится финансовое обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, которое приводит к увеличению бюджетных расходов бюджетов других уровней.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно положениям Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий допускается только с одновременной передачей денежных средств, необходимых для их исполнения.

Отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством. Совместное финансирование расходов на указанные цели не может быть расценено как допускающее установление Российской Федерацией обязанности по финансированию на субъект Российской Федерации, либо в последующем на муниципальное образование за счет собственных доходов. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Данное положение следует также из Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в котором указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям бесплатно, или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что убытки общества, связанные с предоставлением мер социальной защиты по оплате бесплатно поставленной тепловой энергии в заявленный период в соответствии с законом РФ "Об образовании" должны возмещаться за счет средств казны Российской Федерации, поскольку органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных федеральным законодательством.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что надлежащим ответчиком по возмещению убытков, причиненных в результате предоставления льгот по оплате природного газа на отопление, является Ставропольский край, судом апелляционной инстанцией не принимается, по следующим основаниям.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Однако статья 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта российской Федерации.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 суммы убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, подлежат взысканию с публично-правового образования за счет его казны.

Апелляционный суд считает правильным вывод суда первой инстанции об обязании возмещения заявленных в данном деле расходов с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, поскольку при взыскании денежных средств с Российской Федерации за счет казны решение будет исполняться именно за счет казны Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Суд правильно применил положения статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации у РФ возникают расходные обязательства.

Таким образом, в рассматриваемом случае, из федерального бюджета бюджету Ставропольского края на финансирование мероприятий по обеспечению льготами выделялись субвенции, являющиеся в соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходными обязательствами Российской Федерации, в связи с чем финансирование соответствующей льготы являлось расходным обязательством Российской Федерации.

Как правильно установил суд первой инстанции, собственных денежных средств на реализацию вышеуказанного закона в бюджете Ставропольского края на 2010 год не предусматривалось, фактические расходы истца по предоставлению льгот гражданам по оплате потребленного природного газа на отопление, имеющим право на льготы в соответствии с Законом РФ "Об образовании", обществу не возмещены.

Сведений о выделении денежных средств на финансирование указанных льгот в 2010 году Минфин России не представил, доказательств выполнения действий по погашению образовавшейся задолженности в материалы дела не представлено, при этом отсутствие денежных средств не является основанием для отказа в предоставлении льгот.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что федеральные органы власти не обеспечили в полном объеме Ставропольский край финансовыми средствами на исполнение Закона РФ "Об образовании", в связи с чем заявленные убытки подтверждены материалами дела и подлежат возмещению, за исключением суммы, составляющей НДС, в размере 3 588 354 руб. 96 коп. (4 234 258 руб. 85 коп. минус НДС 18% - 645 903 руб. 89 коп.).

При таких обстоятельствах обжалуемая часть решения суда первой инстанции является законной и обоснованной, оснований для изменения или отмены судебного акта в обжалуемой части не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 09.12.2011 по делу N А63-8484/2011 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Л. Фриев

Судьи

Г.В. Казакова О.В. Марченко