Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2012 г. N 02АП-584/12

г. Киров

17 февраля 2012 г.

Дело N А17-4322/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 февраля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича,

представителя заявителя Меркулова В.А., действующего на основании доверенности от 01.11.2011,

представителя ответчика Макова Д.А., действующего на основании доверенности от 29.06.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 по делу

N А17-4322/2011, принятое судом в составе судьи Герасимова В.Д.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича (ИНН: 372900225596, ОГРН: 1023700543624)

к администрации г. Иваново (ИНН: 3728012487, ОГРН: 1023700543624),

о признании незаконными действий,

установил:

индивидуальный предприниматель Большаков Алексей Владимирович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Большаков А.В.) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Иванова (далее - ответчик, Администрация) о признании незаконным отказа Администрации, изложенного в письмах от 08.07.2011 N 2-21-3405 и от 27.07.2011 N 2-21-3004, 3405 в обследовании вновь открытых заявителем маршрутов регулярных городских перевозок N 37-с (скорый) "Железнодорожный вокзал-Меланжевый комбинат" и N 38-с (скорый) "Сухово-Дерябихский микрорайон- м. Афанасово" и согласовании паспортов маршрутов в части расписания (графика) движения, а также об обязании Администрации произвести обследование маршрутов N 37-с (скорый) "Железнодорожный вокзал-Меланжевый комбинат" и N 38-с (скорый) "Сухово-Дерябихский микрорайон- м. Афанасово", выдать копии актов обследования, согласовать паспорта указанных маршрутов в части расписания (графика) движения.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ИП Большаков А.В. обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению предпринимателя, суд первой инстанции необоснованно применил по аналогии, не подлежащие применению нормативно-правовые акты Ивановской области, и - не применил, регулирующие спорные отношения федеральные нормативно-правовые акты. Заявитель полагает, что органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности пассажирских перевозок автобусами. Кроме того, не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что утверждение паспорта, схемы маршрута и графика (расписания) движения производится только после организации и утверждения соответствующего маршрута и о том, что предприниматель с заявкой на открытие маршрута в администрацию г. Иванова не обращался.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Администрация считает, что судом первой инстанции правильно определены все существенные обстоятельства дела, правильно применены нормы материального и процессуального права. По мнению ответчика, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа Иваново относится к вопросам, которые решает Администрация. Считает, что действующее законодательство не предоставляет право индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты перевозки.

Более подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Большаков А.В. имеет лицензию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта N А АСС-37-412272 от 26.06.2008 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок пассажиров более восьми человек, сроком действия до 26.06.2013 (л.д. 52).

27.06.2011 ИП Большаков А.В. обратился в Администрацию г. Иванова с заявлениями в которых он уведомил Администрацию об открытии им новых маршрутов регулярных городских перевозок N 37-с (скорый) "Железнодорожный вокзал - Меланжевый комбинат" и N 38-с (скорый) "Сухово-Дерябихский микрорайон - м. Афанасово".

В данных заявлениях предприниматель просил провести обследование вновь открытых им маршрутов в соответствии со статьями 4.15-4.19 Приказа Минтранса от 08.01.1997 N 2 и согласовать разработанные им паспорта маршрутов (л.д. 16, 17).

Администрация письмом от 08.07.2011 N 2-21-3405 со ссылкой на пункт 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и пункт 14 приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" (далее - Приказ N 200) сообщила предпринимателю, что для решения вопроса о целесообразности открытия (проведения обследования) данных маршрутов ему необходимо представить в комитет по транспорту и связи администрации города пояснительную записку с технико-экономическим обоснованием целесообразности открытия вышеуказанных маршрутов (л.д. 18).

Письмом от 27.07.2011 N 2-21-3004,3405 Администрация сообщила предпринимателю, что основания для открытия новых регулярных маршрутов N 37-с (скорый) и N 38-с (скорый) отсутствуют (л.д. 20). Отказ в удовлетворении заявлений обоснован тем, что в соответствии с пунктом 7 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и пунктом 13 Приказа N 200 полномочия по организации пассажирских перевозок на территории г. Иваново возложены на комитет по транспорту и связи администрации г. Иванова. Кроме того, по мнению Администрации, открытие указанных заявителем маршрутов нецелесообразно по причине дублирования ими уже существующих маршрутов. Также Администрация указала на несоответствие, представленных на согласование паспортов маршрута требованиям к составлению данного документа, установленного постановлением администрации г. Иванова от 10.09.2009 N 461 "Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению".

Не согласившись с отказом в обследовании вновь открытых Большаковым А.В. маршрутов регулярных городских перевозок и в согласовании паспортов указанных маршрутов, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности оспариваемого отказа, так как действующее законодательство не предоставляет право индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке пассажиров, самостоятельно открывать маршруты без согласования с уполномоченными органами. Иной подход к данному вопросу, по мнению суда, приведет к невозможности регулирования процесса городских перевозок и обеспечения безопасности транспортного движения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьями 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ (далее - Закон N 196-ФЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21).

При этом статья 2 Закона N 196-ФЗ относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного суда Российской Федерации от 19.09.2003 N 58-Г03-30, в статье 5 Закона 196-ФЗ указан перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на городском автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Уставом города Иванова предусмотрено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Иванова относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 7 части 1 статьи 13). Полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в границах города Иванова наделена Администрация (пункта 6 части 2 статьи 49).

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения принимается муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.

Пунктом 2 постановления правительства Ивановской области от 08.08.2007 N 181-п "Об утверждении Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении" органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области рекомендовано разработать и принять Правила организации перевозок пассажиров и багажа в муниципальном (городском) сообщении.

На момент подачи предпринимателем Большаковым А.В. в администрацию г. Иванова заявлений от 27.06.2011 порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Иванова нормативным правым актом уполномоченного муниципального органа власти урегулирован не был.

На территории Ивановской области вопросы транспортного обслуживания населения регламентируется Законом Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее Закон N 25-ОЗ).

Согласно пункту 3 статьи 13 названного закона индивидуальные предприниматели могут являться инициаторами открытия, закрытия и изменения маршрута посредством направления в уполномоченный орган соответствующей заявки.

Пунктом 14 действующих Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, предусмотрено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута.

В соответствии с пунктом 15 указанных Правил новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий обеспечивающих безопасность движения.

ИП Большаков А.В. при обращении в Администрацию с заявлениями об обследовании вновь открытых им маршрутов и о согласовании разработанных им паспортов маршрутов в нарушение пункта 14 Приказа N 200 не представил технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрутов N 37-с и N 38-с, то есть не обосновал потребность в открытии данных маршрутов.

Между тем из материалов дела следует и заявителем не оспаривается, что согласно реестру регулярных муниципальных маршрутов г. Иваново, утвержденному постановлением администрации города Иванова от 21.01.2011 N 48, предложенные предпринимателем маршруты полностью дублируют существующие муниципальные маршруты N 37 и N 38.

В этой связи решение Администрации об отказе в обследовании данных маршрутов и в согласовании паспортов указанных маршрутов соответствует требованиям Приказа N 200 и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы апелляционной жалобы о том, что полномочия органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, действуют лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности пассажирских перевозок автобусами несостоятельны.

В силу законов N 131-ФЗ и N 196-ФЗ организация транспортного обслуживания населения и дорожного движения возложена на органы местного самоуправления.

В определении Верховного Суда РФ по делу N 57-Г04-10 указано, что вопрос о согласовании и создании регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и о привлечении на них перевозчиков разрешается органами местного самоуправления. В отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно, в соответствии с требованиями Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, органы местного самоуправления ограничены правом согласования маршрутов.

При этом под обустройством маршрутов понимается составление проекта маршрута движения, графиков движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков, строительство павильонов для пассажиров.

Из материалов дела не следует, что ИП Большаков А.В. самостоятельно обустроил спорные маршруты. Напротив, осуществление перевозок по данным маршрутам дублирующим муниципальные маршруты N 37-с и N 38-с предполагает использование объектов муниципальной собственности (посадочные площадки для входа пассажиров в автобусы и выхода из них, заездные "карманы" и другие объекты), обслуживаемых за счет средств местного бюджета.

Таким образом, принятие решений о необходимости и целесообразности организации тех или иных маршрутов городского пассажирского транспорта отнесено к исключительной компетенции органов местного самоуправления и Администрация г. Иванова вправе была решать вопросы о целесообразности открытия городских регулярных маршрутов N 37-с и N 38-с.

Кроме того, основанием отказа в согласовании городских регулярных маршрутов N 37-с и N 38-с явилось несоответствие, представленных предпринимателем паспортов маршрута требованиям, установленным постановлением администрации г. Иванова от 10.09.2009 N 461 "Об утверждении формы паспорта маршрута автомобильного транспорта города Иванова и инструкции по его заполнению". Данное основание отказа материалами дела подтверждается и заявителем не опровергнуто.

В силу изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований предпринимателя о признании незаконным отказа Администрации в обследовании вновь открытых заявителем маршрутов регулярных городских перевозок N 37-с и N 38-с и согласовании паспортов указанных маршрутов. Правовых оснований для обязания ответчика произвести обследование маршрутов N 37-с и N 38-с и согласовать паспорта указанных маршрутов в части расписания (графика) не имеется.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции о законности оспариваемого отказа. Ошибочное применение судом первой инстанции для урегулирования спорных правоотношений по аналогии Правил организации перевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном и пригородном сообщении, утвержденных постановлением правительства Ивановской области от 08.08.2007 N 181-п не привело к принятию неправильного решения.

При указанных обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области по настоящему делу следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Согласно подпунктам 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы предпринимателя по делу об оспаривании ненормативного правового акта составляет 100 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ относится на заявителя.

Государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы уплачена индивидуальным предпринимателем Большаковым Алексеем Владимировичем по квитанции от 30.12.2011 N 1714664505 в размере 2000 рублей, в связи с чем, на основании статьи 333.40 Налогового Кодекса Российской Федерации заявителю следует возвратить из федерального бюджета 1900 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2011 по делу N А17-4322/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Большакову Алексею Владимировичу из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1900 рублей, излишне уплаченную по квитанции от 30.12.2011 N 1714664505.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Г.Г. Буторина