Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2012 г. N 15АП-12729/11

город Ростов-на-Дону

14 февраля 2012 г.

дело N А53-7515/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 февраля 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Захаровой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лыковой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.09.2011 по делу N А53-7515/2011 по заявлению Администрации г. Ростова-на-Дону к заинтересованному лицу: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области при участии третьего лица: муниципальное казенное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону" о признании недействительным предписания, принятое судьей Ереминым Ф.Ф.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - ГУ МЧС по РО) о признании недействительным предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 6/1/1.

Заявленные требования мотивированы тем, что предписание выдано с превышением полномочий, поскольку выдача предписаний органам местного самоуправления Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) не предусмотрена. Администрация также полагает, что вмененные правонарушения допущены иными юридическими лицами.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено муниципальное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону", после переименования - муниципальное казенное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону" (далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 26.09.2011 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что основанием для вынесения предписания явились материалы дела об административном расследовании, по результатам которого вынесено постановление N 5-10/2011/5 о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 13.04.2011. Данным постановлением установлено, что в действиях юридического лица органа местного самоуправления - Администрация города Ростова-на-Дону отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Нарушения, выявленные в результате плановой выездной проверки, допущены другими юридическими лицами. В связи с отсутствием состава административного правонарушения производство по делу об административных правонарушениях прекращено.

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило отменить судебный акт, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает со ссылкой на Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) о наличии компетенции проводить проверки, в том числе, в отношении органов местного самоуправления. Полагает, что основанием для вынесения предписания явились не материалы дела об административном правонарушении, а факты нарушений требований пожарной безопасности, установленные в ходе плановой проверки. Полагает, что суд первой инстанции не исследовал все обстоятельства выявленных нарушений.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация указывает на неправомочность ГУ МЧС по РО выдавать предписания органу местного самоуправления. Полагает, что выявленные в ходе проверки нарушения совершены иными юридическими лицами, что и послужило основанием для прекращения производства по делу об административных правонарушениях. В отзыве на апелляционную жалобу учреждение также указывает на самостоятельность органа местного самоуправления в разрешении вопросов местного значения.

В судебном заседании стороны ссылались на доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Представитель муниципального учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону" заявил устное ходатайство о процессуальной замене в наименовании стороны, в связи с переименованием. Суд протокольным определением удовлетворил заявленное ходатайство. В связи с переименованием и изменением организационно-правовой формы лицом, участвующим в деле, является муниципальное казенное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону".

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ГУ МЧС по РО в период с 14.02.2011 по 11.04.2011 на основании распоряжения Главного управления МЧС России по Ростовской области от 26.01.2011 N 6 (т. 1, л.д. 9) была проведена плановая выездная проверка в отношении Администрации города Ростова-на-Дону по вопросу соблюдения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Проверкой предусмотрено проведение ряда мероприятий (т. 1, л.д. 13-15). По результатам проведенных мероприятий выявлены нарушения, зафиксированные, в том числе, в оспариваемом предписании (т. 1, л.д. 20-245), акте проверки (т.2, л.д. 1-160), всего - 2233 нарушения, сгруппированы в акте проверки по разделам применительно к охраняемому объекту.

09.03.2011 вынесено определение N 5-10/2011/1 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (т. 3, л.д. 41). Определением от 08.04.2011 срок проведения административного расследования продлен до 06.05.2011 (т. 3, л.д. 199).

В соответствии указанным определением было возбуждено административное дело в отношении администрации о нарушении правил пожарной безопасности, за что предусмотрена ответственность по ч. 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам проведенного расследования управлением вынесено постановление N 5-10/2011/5 о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 13.04.2011. Данным постановлением установлено, что в действиях администрации отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ. Нарушения, выявленные в результате плановой выездной проверки, допущены другими юридическими лицами. В связи с отсутствием состава административного правонарушения производство по делу об административных правонарушениях постановлено прекратить.

14.04.2011 управлением составлен акт проверки N 6 (т. 2, л.д. 1-160), по итогам проверки сделан вывод о том, что администрацией не в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности по обеспечению объектов, находящихся в муниципальной собственности (управлении) средствами противопожарной защиты. Актом проверки предлагается:

1. Результаты плановой проверки за соблюдением требований пожарной безопасности органами местного самоуправления города Ростова-на-Дону, изложенные в настоящем акте, рассмотреть на соответствующем заседании Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Администрации города Ростова-на-Дону.

2. Провести анализ муниципальных правовых актов в области пожарной безопасности, действующих на территории города Ростова-на-Дону, и определить перечень муниципальных правовых актов, в которые необходимо внести изменения для реализации требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

3. Организовать работу по внесению изменений в документы территориального планирования с учетом требований нормативных документов по пожарной безопасности.

14.04.2011 (дата указана на последнем листе предписания - т. 1, л.д. 247) управлением администрации выдано предписание N 6/1/1 об устранении нарушений пожарной безопасности со сроками исполнения с 31.05.2011 по 30.03.2012.

Указанное предписание явилось предметом оспаривания в камках настоящего дела.

Принимая решение, суд первой инстанции сослался на то, что факты нарушения требований пожарной безопасности установлены в рамках дела об административном правонарушении, производство по которому прекращено в связи с отсутствием в действиях администрации состава и события правонарушения (как указано в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении, правонарушения совершены не администрацией, а иными юридическими лицами).

Суд апелляционной инстанции, учитывая многообразие установленных правонарушений, которые касаются как организации противопожарной безопасности в г. Ростове-на-Дону, так и отдельных нарушений, предлагал определением от 19.12.2011 сторонам создать совместную комиссию по решению вопросов о надлежащем включении отдельных нарушений в предписание, вычленив только те, которые касаются непосредственно администрации как хозяйствующего субъекта, а также по вопросам исключительного ведения МО.

Суд обязал ГУ МЧС по РО: выделить из предписания только те нарушения, которые допущены непосредственно администрацией как хозяйствующим субъектом, а также по вопросам исключительного ведения администрации как органа местного самоуправления, создать совместную комиссию по выявлению и установлению нарушений, относящихся непосредственно к администрации, выяснить вопрос о фактическом устранении нарушений. Иных участников дела суд обязал принять участие в работе комиссии, сообщив о времени устранения выявленных нарушений.

Как следует из представленных суду пояснений, стороны фактически уклонились от участия в работе комиссии, указывая на необходимость первоначального установления перечня вменяемых нарушений (администрация) и невозможность установления перечня вменяемых нарушений в отсутствие администрации (ГУ МЧС по РО).

Апелляционная коллегия полагает необходимым указать, что материалами дела подтверждено совершение установленных нарушений, в том числе, иными (помимо администрации) юридическими лицами: МУ "Управление по делам ГО и ЧС администрации г. Ростова-на-Дону"; администраций Ворошиловского, Железнодорожного, Кировского, Ленинского, Октябрьского, Первомайского, Пролетарского, Советского районов; МУ "Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону"; МУ "Управление здравоохранения г.Ростова-на-Дону"; МУ "Управление культуры администрации г. Ростова-на-Дону"; МУ "Управление по физической культуре и спорту г. Ростова-на-Дону"; МУ "Управление образования г. Ростова-на-Дону"; МУ "Департамент социальной защиты населения"; МУ "Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения"; МУ Департамент координации строительства и перспективного развития"; МУ "Управление водопроводно-канализационного хозяйства г. Ростова-на-Дону"; МУ "Департамент экономики г. Ростова-на-Дону"; Департамент имущественно - земельных отношений г. Ростова-на-Дону; МУ "Управление наружной рекламой г. Ростова-на-Дону"; МУ "Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону"; МУ "Департамент ЖКХ и энергетики"; МУ "Дирекция по строительству объектов транспортной инфраструктуры"; МУ "Городское хозяйственное управление".

Между тем, наличие выявленных нарушений, в том числе, вменяемых непосредственно администрации, не подтверждено надлежащими доказательствами. Как следует из материалов дела и пояснений участвующих в деле лиц, проверка в отношении подавляющего большинства выявленных нарушений не производилась с выездом на место (осуществлена документарно), протоколы осмотра присутствуют фрагментарно в случаях, когда выезд на место совершался сотрудником ГУ МЧС по РО, не сопровождаются фиксацией выявленных правонарушений, на проведение осмотра представители проверяемого лица не приглашались.

При таких обстоятельствах предписание направлено на устранение нарушений, совершение которых достоверно не установлено. Решение суда об удовлетворении заявленных администрацией требований вынесено с соблюдением норм материального и процессуального права, является законным и обоснованным, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.09.2011 по делу N А53-7515/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица