Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2012 г. N 17АП-485/12

г. Пермь

22 февраля 2012 г.

Дело N А60-33886/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 февраля 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л. Х.,

судей Осиповой С.П., Ясиковой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя (администрация города Екатеринбурга) (ОГРН 1046603983800, ИНН 6661004661): Братанчук Д.В. - представитель по доверенности от 29.12.2011, предъявлено удостоверение;

от заинтересованного лица (Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): Волошина Е.Ю. - представитель по доверенности от 01.02.2012, предъявлено удостоверение;

от третьих лиц (1.администрация Верх-Исетского района города Екатеринбурга, 2.Казакова Галина Ивановна, 3. товарищество собственников жилья "Репина-107"): извещены надлежащим образом, представители не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 09 декабря 2011 года

по делу N А60-33886/2011,

принятое судъей Подгорновой Г.Н.

по заявлению администрации города Екатеринбурга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

с участием третьих лиц: администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга, Казаковой Галины Ивановны, товарищества собственников жилья "Репина-107"

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация города Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд Свердловской области с требованиями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) от 23.08.2011 по делу N 17 в части пунктов 1, 2, 2.1, 2.2, 5 а также вынесенного на основании данного решения предписания.

Определением суда от 13.09.2011, 19.10.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены администрация Верх-Исетского района города Екатеринбурга, Казакова Г.И.,, товарищество собственников жилья "Репина-107".

Решением арбитражного суда от 09.12.2011 (резолютивная часть объявлена 06.12.2011) заявленные требования удовлетворены, обжалуемые ненормативные акты антимонопольного органа признаны недействительными.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, заинтересованное лицо обжалует решение в апелляционном порядке, в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы об отсутствии законодательно предусмотренных ограничений на выдачу предписания органам местного самоуправления в случае принятия ими актов, в том числе нормативных, не соответствующих требованиям антимонопольного законодательства. По мнению апеллятора, администрация города Екатеринбурга обоснованно признана нарушившей антимонопольное законодательство, поскольку организацию деятельности по переводу жилых помещений в категорию нежилых осуществляет комитет по жилищной политике - функциональный орган Администрации города, возглавляемой главой города Екатеринбурга.

Присутствующий в судебном заседании представитель УФАС по Свердловской области поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы.

Заинтересованным лицом в отзыве изложены возражения против доводов жалобы, поддержанные участвующим в судебном заседании представителем, решение суда первой инстанции сторона по делу оценивает как законное и обоснованное.

Третьим лицом - ТСЖ "Репина-107" представлен отзыв с возражениями на жалобу, позицию заявителя по делу третье лицо поддерживает.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела апелляционным судом, представителей для участия в судебном заседании не направили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Комиссией УФАС по Свердловской области вынесено решение по делу N 17 (в полном объеме изготовлено 23.08.2011), которым признан факт нарушения органами местного самоуправления (администрацией города Екатеринбурга, в том числе в рамках деятельности администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга) ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в препятствовании осуществлению предпринимательской деятельности владельцу жилых помещений (Казаковой Г.И.), расположенных по адресу: г. Екатеринбург, ул. Репина, 113-114, путем невключения в утвержденный постановлением главы города Екатеринбурга от 29.06.2006 N 601 Порядок формирования и работы приемочной комиссии по приемке выполненных работ по переустройству и (или) перепланировке переводимого помещения регламента, предусматривающего преодоление разногласий, возникающих в комиссии в связи с оформлением акта, предусмотренного ч. 9 ст. 23 ЖК РФ (пункт 1 резолютивной части.

В пункте 2 резолютивной части решения содержится указание о выдаче органам местного самоуправления (администрации города Екатеринбурга, в том числе в рамках деятельности администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга) предписания о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем:

- внесения в срок до 12.09.2011 в утвержденный постановлением главы города Екатеринбурга от 29.06.2006 N 601 Порядок формирования и работы приемочной комиссии по приемке выполненных работ по переустройству и (или) перепланировке переводимого помещения изменений, предусматривающих регламент преодоления разногласий, возникающих в комиссии в связи с оформлением акта, предусмотренного ч. 9 ст. 23 ЖК РФ;

- осуществления в течение 14 дней с момента получения предписания всех зависящих мер по завершению перевода принадлежащих Казаковой Г.И. жилых помещений (по адресу: г. Екатеринбург, ул.Репина, 113-114) в категорию нежилых.

Пунктом 5 резолютивной части решения органам местного самоуправления города Екатеринбурга (администрации города Екатеринбурга, в том числе в рамках деятельности администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга) на основании ст. 25 Закона о защите конкуренции предложено представить в срок до 23.09.2011 в Свердловское УФАС России: список и должностные инструкции лиц, действия (бездействие) которых привели к нарушению ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции; копии приказов о назначении на должность лиц, действия (бездействие) которых привели к нарушению ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции; копии страниц паспортов лиц, действия (бездействие) которых привели к нарушению ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с данным решением антимонопольным органом вынесено предписание, которым органам местного самоуправления (администрации города Екатеринбурга, в том числе в рамках деятельности администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга предложено прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем:

- внесения в срок до 12.09.2011 в утвержденный постановлением главы города Екатеринбурга от 29.06.2006 N 601 Порядок формирования и работы приемочной комиссии по приемке выполненных работ по переустройству и (или) перепланировке переводимого помещения изменений, предусматривающих регламент преодоления разногласий, возникающих в комиссии в связи с оформлением акта, предусмотренного ч. 9 ст. 23 ЖК РФ;

- осуществления в течение 14 дней с момента получения предписания всех зависящих мер по завершению перевода принадлежащих Казаковой Г.И. жилых помещений (по адресу: г. Екатеринбург, ул.Репина, 113-114) в категорию нежилых.

Не согласившись с принятыми решением в части п.п. 1, 2, 2.1, 2.2, 5 и предписанием, администрация города Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в рассматриваемых действиях администрации города Екатеринбурга нарушений антимонопольного законодательства, что является основанием для признания решения антимонопольного органа и вынесенного на основании данного решения предписания недействительными. Дополнительно в отношении предписание суд указал на неопределенный характер предписания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы жалобы, не установил оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (Закон о защите конкуренции) предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Приведенный в указанной статье перечень конкретных нарушений не является закрытым.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в п. 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Термин "акт" используется в указанной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов федеральной исполнительной власти и их должностных лиц.

Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции, и исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично.

Таким образом антимонопольный орган в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства вправе давать оценку принятым органами местного самоуправления актам на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной им в принятом в обеспечение единообразия применения законов постановлении Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 N 11923/09.

В указанной части позиция антимонопольного органа, изложенная в апелляционной жалобе, судебной коллегией признана обоснованной.

Из оспариваемого в настоящем деле решения следует, что органам местного самоуправления (администрации города Екатеринбурга в рамках деятельности администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга) вменяется нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в препятствовании владельцу жилых помещений осуществлять предпринимательскую деятельность путем невключения в локальный нормативный акт - Порядок формирования и работы приемочной комиссии по приемке выполненных работ по переустройству и (или) перепланировке переводимого помещения регламента, предусматривающего преодоление разногласий, возникающих в комиссии в связи с оформлением акта, предусмотренного ч. 9 ст. 23 Жилищного кодекса РФ.

Основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого вынесено оспариваемое решение, послужил факт обращения Казаковой Г.И., являющейся собственником жилых помещений, расположенных на первом этаже многоквартирного жилого дома по ул.Репина,107, с жалобой на действия ТСЖ "Репина-107" о злоупотреблении доминирующим положением.

При рассмотрении жалобы антимонопольным органом установлено, что гр. Казакова Г.И. обратилась с заявлением о переводе принадлежащих ей жилых помещений в нежилые. Постановлением главы города Екатеринбурга N 377 от 03.05.2005 ей было дано разрешение на такой перевод с условием проведения соответствующих работ по переустройству помещений в соответствии с полученным в Главархитектуре разрешением и в соответствии с проектом.

После выдачи Главархитектурой заключения о готовности переводимого помещения к предъявлению приемочной комиссии от 15.09.2010 и формирования распоряжением администрации города Екатеринбурга N 801 -р от 12.10.2010 приемочной комиссии объект был предъявлен собственником указанной комиссии. Поскольку акт приемочной комиссии не был подписан одним из членов комиссии, председателем ТСЖ "Репина-107" Курниковой Е.В., данный акт не утвержден заместителем Главы города Екатеринбурга.

По мнению антимонопольного органа, отсутствие в нормативным акте, предусматривающем порядок деятельности комиссии по переводу жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые соответствующего регламента (положений), предусматривающих преодоление возникающих в комиссии разногласий в связи с оформлением акта, свидетельствует о нарушении органом местного самоуправления антимонопольного законодательства при издании нормативного акта.

Между тем исходя из содержания ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, нарушением антимонопольного законодательства может быть признано только принятие какого-либо акта, в частности, нормативного, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В оспариваемом решении антимонопольный орган не указал норму права, обязывающую орган местного самоуправления внести соответствующие изменения в нормативный акт.

Суд апелляционной инстанции полагает, что отсутствие в нормативном акте положений, внесение которых антимонопольный орган считает обязательным, не подпадает под нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Отсутствие нормативно-правового регулирования той или иной области правоотношений не препятствует антимонопольному органу выявить конкретные факты антимонопольных нарушений на основе действующего законодательства, в том числе законодательства в области защиты конкуренции.

Порядок формирования и работы приемочной комиссии по приемке выполненных работ по переустройству и (или) перепланировке переводимого помещения, утвержденный постановлением главы города Екатеринбурга от 29.06.2006 N 601 предусматривает акт приемочной комиссии как документ, подтверждающий окончание перевода помещения из одной категории в другую.

В каждом конкретном случае обстоятельства, являющиеся основанием для неподписания акта, подлежат исследованию, а защита нарушенных прав осуществляется способами, предусмотренными законодательством.

С учетом изложенного судебная коллегия считает обоснованным и поддерживает вывод суда первой инстанции о незаконности вынесенного антимонопольным органом решения (в оспариваемой части) и выданного на основании закона предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Кроме того, решение в части обязания принять меры по завершению перевода принадлежащих Казаковой Г.И. жилых помещений в категорию нежилых, УФАС по Свердловской области превысил предоставленные ему полномочия, поскольку решение вопроса о переводе помещений из категории жилых в нежилые не отнесено к компетенции антимонопольного органа.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заинтересованным лицом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 09 декабря 2011 года по делу N А60-33886/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Х.Риб

Судьи

С.П.Осипова Е.Ю.Ясикова