Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2012 г. N 04АП-83/12

г. Чита

20 февраля 2012 г.

Дело N А10-3793/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 9 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Паньковой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 ноября 2011 года по делу N А10-3793/2011 по заявлению Открытого акционерного общества "Бурятзолото" (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Шаляпина, 5в; ОГРН 1020300962780, ИНН 0323027345) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Ленина, 57; ОГРН 1020300982790, ИНН 0326010491) о признании недействительным предписания N НЗАТ-063/4 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды

(суд первой инстанции: Устинова Н.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Открытое акционерное общество "Бурятзолото" (далее - ОАО "Бурятзолото", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 1, л.д. 88-90), к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (далее - Управление Росприроднадзора) о признании недействительным предписания N НЗАТ-063/4 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 ноября 2011 года заявленные ОАО "Бурятзолото" требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным как несоответствующее Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) и Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у Управления Росприроднадзора полномочий по осуществлению контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты регулярных платежей за пользование недрами, а также о несоответствии акта проверки от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063 требованиям статьи 16 Закона N 294-ФЗ.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росприроднадзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительством Российской Федерации от 12.05.2005 N 293 (далее - Положение о геологическом контроле), в рамках государственного геологического контроля проверяется достоверность данных, необходимых для расчета платежей за пользование недрами при поиске, оценке, разведке и добыче полезных ископаемых, достоверность и обоснованность представляемых недропользователями материалов для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс полезных ископаемых, а также достоверность данных, включаемых в государственную статистическую отчетность организациями-недропользователями. В связи с этим Управление Росприроднадзора полагает, что оно вправе в случае выявления нарушения требований лицензионных условий по уплате регулярных платежей обязать недропользователя рассчитать по ставке "за разведку" и уплатить регулярные платежи за пользование недрами. Кроме того, заявитель апелляционной жалобы считает необоснованными выводы суда первой инстанции о несоответствии акта проверки требованиям статьи 16 Закона N 294-ФЗ.

Обществом письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О времени и месте судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 67200046267305, N 67200046267299 и N 67200046267282, а также отчетом о публикации 13 января 2012 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Управлением Росприроднадзора заявлено ходатайство от 8 февраля 2012 года N КД-06-0067 об отложении судебного разбирательства до 22 февраля 2012 года в связи с выездом в служебную командировку представителя по настоящему делу - начальника отдела геологического контроля и охраны недр Зяблицева А.Ю.

Рассмотрев названное ходатайство, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для его удовлетворения, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными (часть 3). Арбитражный суд может отложить судебное разбирательство по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с неявкой в судебное заседание его представителя по уважительной причине (часть 4).

Из материалов дела следует, что интересы Управления Росприроднадзора при рассмотрении настоящего дела в суде первой инстанции представляли три должностных лица, а именно начальник отдела геологического контроля и охраны недр Зяблицев А.Ю. (по доверенности от 29 июля 2011 года N КД-06-355, т. 1, л.д. 79), ведущий специалист-эксперт того же отдела Дампилов Д.А. (по доверенности от 22 ноября 2011 года N ПШ-06-596, т. 2, л.д. 7) и главный специалист-эксперт отдела правового и кадрового обеспечения Малаханов Т.Д. (по доверенности от 21 февраля 2011 года N КД-06-38, т. 1, л.д. 80).

Таким образом, у Управления Росприроднадзора, помимо Зяблицева А.Ю., имеются еще два представителя - Малаханов Т.Д. и Дампилов Д.А., которые принимали участие в судебных заседаниях суда первой инстанции, то есть они знакомы с обстоятельствами дела, при этом Малаханов Т.Д. подписывал один из отзывов Управления Росприроднадзора на заявление Общества (т. 1, л.д. 77-78). Срок действия доверенностей данных представителей не истек, каких-либо доказательств и обоснования невозможности их участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции 9 февраля 2012 года в материалы дела не представлено.

Кроме того, к ходатайству от 8 февраля 2012 года N КД-06-0067 не приложены доказательства направления Зяблицева А.Ю. в служебную командировку.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции находит заявленное ходатайство необоснованным и не подлежащим удовлетворению.

В силу части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ОАО "Бурятзолото" зарегистрировано в качестве юридического лица 17 июля 1996 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1020300962780, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц от 29 сентября 2011 года (т. 1, л.д. 47-57).

ОАО "Бурятзолото" имеет лицензию на пользование недрами УДЭ N 00231 БР для геологического изучения и добычи золота Пионерского золоторудного месторождения в Окинском районе Республики Бурятия, одним из приложений к которой является договор платного временного пользования участками недр (т. 1, л.д. 32-34, 139-149).

Кроме того, Общество имеет лицензию УДЭ 00419 БР для поисков, разведки и добычи рудного золота перспективной площади в радиусе 15 км Зун-Холбинского месторождения в Окинском районе Республики Бурятия (т. 1, л.д. 35-40, 132-138).

На основании приказа от 3 августа 2011 года N НЗВАТ-063 (т. 1, л.д. 95-98) должностными лицами Управления Росприроднадзора в период с 9 августа 2011 года по 22 августа 2011 года проведена плановая выездная проверка ОАО "Бурятзолото" по вопросам соблюдения требований законодательства о недрах, земельного, водного законодательства, законодательства в области охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами производства и потребления, соблюдения условий пользования недрами на участках недр, в том числе на золоторудном месторождениях по лицензиям УДЭ N 00231 БР и УДЭ N 00419 БР.

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063 (т. 1, л.д. 11-16, 100-105).

В названном акте, среди прочего, зафиксировано, что Обществом в 2008-2010 годах и первом полугодии 2011 года неправильно применялись ставки при расчете регулярных платежей за пользование недрами по лицензиям УДЭ N 00231 БР и УДЭ N 00419 БР, чем нарушены пункт 3.2 договоров платного временного пользования участком недр по указанным лицензиям и требования статей 22 и 43 Закона о недрах (пункт 4 акта проверки).

Данное обстоятельство послужило основанием для выдачи Обществу предписания от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063/4 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым ОАО "Бурятзолото" предписано в срок до 5 октября 2011 года произвести расчет и оплату регулярных платежей за пользование недрами по ставке "Разведка месторождений" по лицензиям УДЭ N 00231 БР и УДЭ 00419 БР за 2008-2010 годы и первое полугодие 2011 года, а также указано, что неисполнение данного предписания повлечет за собой привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1, л.д. 17 и 131)

Суд апелляционной инстанции считает правильными по существу выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания, исходя из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, установление наличия полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, входит в предмет доказывания по данной категории споров.

Как уже отмечалось, предписанием от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063/4 Управление Росприроднадзора возложило на ОАО "Бурятзолото" обязанность в срок до 5 октября 2011 года произвести расчет и оплату регулярных платежей за пользование недрами по ставке "Разведка месторождений" по лицензиям УДЭ N 00231 БР и УДЭ N 00419 БР за 2008-2010 годы и первое полугодие 2011 года.

То есть в рассматриваемом случае в силу требований части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление Росприроднадзора должно доказать, что обладает полномочиями по контролю за исчислением и уплатой регулярных платежей за пользование недрами.

Регулярные платежи за пользование недрами (ренталс) входят в систему платежей при пользовании недрами (статья 39 Закона о недрах).

Порядок взимания регулярных платежей за пользование недрами установлен статьей 43 Закона о недрах.

В соответствии с Приложением N 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" главным администратором регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории Российской Федерации (КБК 18211202030010000120) является Федеральная налоговая служба.

Аналогичные положения закреплены и в Федеральных законах от 24.11.2008 N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2012 годов".

Таким образом, главным администратором регулярных платежей за пользование недрами является ФНС России, а администраторами таких платежей - территориальные налоговые органы, включенные в Перечень территориальных органов Федеральной налоговой службы, на которые возлагаются полномочия администраторов доходов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом ФНС России от 05.12.2008 N ММ-3-1/643@.

На основании пункта 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации администратор доходов бюджета осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Пунктом 6 статьи 43 Закона о недрах предусмотрено, что пользователи недр ежеквартально не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представляют в территориальные органы Федеральной налоговой службы и уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в области природных ресурсов по местонахождению участков недр расчеты регулярных платежей за пользование недрами по формам, утверждаемым Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

С учетом приведенных норм бюджетного законодательства и законодательства о недрах суд апелляционной инстанции считает, что у Управления Росприроднадзора отсутствуют полномочия по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления регулярных платежей за пользование недрами.

В частности, подобные полномочия не закреплены в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, а также в иных нормативных правовых актах, определяющих компетенцию Росприроднадзора.

Довод заявителя апелляционной жалобы, что полномочия по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления регулярных платежей за пользование недрами предоставлены Управлению Росприроднадзора Положением о геологическом контроле, проверен, но признан необоснованным ввиду следующего.

Действительно, согласно подпункту е) пункта 4 Положения о геологическом контроле Росприроднадзор осуществляет государственный геологический контроль за достоверностью данных, необходимых для расчета платежей за пользование недрами при поиске, оценке, разведке и добыче полезных ископаемых.

Однако право осуществлять государственный геологический контроль по названному вопросу (направлению) не равнозначно полномочиям администратора доходов бюджета.

Как уже отмечалось, в силу пункта 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним находится в исключительной компетенции администратора доходов бюджетов.

Управление Росприроднадзора таковым не является и поэтому не вправе выдавать плательщикам регулярных платежей за пользование недрами (ренталс) обязательные для исполнения предписания о необходимости расчета и уплаты этих платежей, тем более, что такая форма понуждения к исполнению обязанности по внесению платежей, как выдача предписания, действующим законодательством не предусмотрена.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в ходе осуществления контроля за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты регулярных платежей за пользование недрами за период с 1 января 2008 года по 31 декабря 2009 года администратором таких платежей (Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 1 по Республике Бурятия) каких-либо нарушений не установлено, в том числе и в части платежей, уплачиваемых в соответствии с лицензиями УДЭ 00231 Б и УДЭ N 00419 БР, что подтверждается актом выездной налоговой проверки от 14 апреля 2011 года N 35 (т. 1, л.д. 18-23).

Проведение администратором рассматриваемых платежей именно выездной налоговой проверки опровергает довод заявителя апелляционной жалобы о том, что налоговым органом проверялись лишь расчеты ОАО "Бурятзолото".

Если же Управление Росприроднадзора полагает, что налоговым органом по каким-либо причинам не установлена недостоверность представленных Обществом расчетов и неправильно определена действительная обязанность ОАО "Бурятзолото" по уплате регулярных платежей за пользование недрами, оно вправе в порядке межведомственного обмена информацией сообщить о данном обстоятельстве в Управление Федеральной налоговой службы по Республике Бурятия.

Неналоговая природа регулярных платежей за пользование недрами, их отличие от налогов и сборов, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, сомнений у суда апелляционной инстанции не вызывает, однако соответствующий довод Управления Росприроднадзора не имеет отношения к существу рассматриваемого дела.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания (по мотиву превышения Управлением Росприроднадзора своих полномочий).

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о нарушении Управлением Росприроднадзора требований пункта 7 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ при оформлении акта проверки.

В частности, суд первой инстанции указал, что в акте проверки от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063 отсутствуют сведения о выявленных нарушениях, имеется лишь ссылка на недостоверность данных по добыче и списанию объема полезного ископаемого.

При этом суд первой инстанции посчитал неправомерным отражение выявленных нарушений не в акте проверки, а в справке по результатам проверки.

Однако судом первой инстанции не учтено, что согласно части 3 статьи 16 Закона N 294-ФЗ к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Справка о деятельности ОАО "Бурятзолото" в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 5 сентября 2011 года (т. 1, л.д. 106-130) является приложением к акту проверки от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063, на что прямо указано в самом акте (т. 1, оборот л.д. 105). То есть названная справка является составной частью акта проверки.

В справке подробно описано существо выявленных нарушений в части неполноты уплаты регулярных платежей за пользование недрами.

Следовательно, выводы суда первой инстанции об отсутствии описания в акте проверки от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063 вменяемых Обществу нарушений не соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам.

Кроме того, судом первой инстанции не учтено, что нарушение требований пункта 7 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ (даже если согласиться, что таковое имело место) не названо в части 2 статьи 20 этого же Закона в качестве грубого нарушения и, следовательно, не может являться основанием для признания недействительными результатов проверки.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов должно содержаться название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт.

Поскольку в резолютивной части решения суда первой инстанции имеется указание на несоответствие оспариваемого предписания требованиям Закона N 294-ФЗ, в то время как судом апелляционной инстанции нарушений этого Закона со стороны Управления Росприроднадзора не установлено, резолютивная часть правильного по существу решения суда первой инстанции подлежит изменению путем исключения из нее упоминания о Законе N 294-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что в резолютивной части Закон N 294-ФЗ назван Законом Российской Федерации, в то время как в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации он имеет статус Федерального закона.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает необходимым указать в измененной резолютивной части на несоответствие оспариваемого предписания Бюджетному кодексу Российской Федерации, поскольку Управление Росприроднадзора, вынеся такое предписание, по сути, вторглось в компетенцию администратора регулярных платежей за пользование недрами (налоговых органов), чем нарушило положения пункта 2 статьи 160.1 данного Кодекса.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 ноября 2011 года по делу N А10-3793/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 ноября 2011 года по делу N А10-3793/2011 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

"Предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия от 5 сентября 2011 года N НЗАТ-063/4 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды признать недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Открытого акционерного общества "Бурятзолото".

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (адрес места нахождения: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ленина, д. 57; ОГРН 1020300982790, ИНН 0326010491) в пользу Открытого акционерного общества "Бурятзолото" (адрес места нахождения: Республика Бурятия, ул. Шаляпина, д. 5в; ОГРН 1020300962780, ИНН 0323027345) судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2 000 рублей.

Выдать исполнительный лист".

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев Н.М. Панькова