Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2012 г. N 09АП-36902/11

г.Москва

24 февраля 2012 г.

Дело N А40-62552/11-119-513

Резолютивная часть постановления объявлена 16.02.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 24.02.2012.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пронниковой Е.В.,

судей Каменецкого Д.В., Якутова Э.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яцевой В.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по городу Москве

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.11.2011

по делу N А40-62552/11-119-513, принятое судьей Быковой Ю.Л.,

по заявлению Префектуры ЗАО города Москвы

к Управлению Федеральной антимонопольной службе по городу Москве (УФАС России по Москве),

третьи лица: Департамент земельных ресурсов г.Москвы, ЗАО "Кунцево-Инвест", Правительство Москвы,

о признании недействительным решения в части,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Шалина А.В. по доверенности от 13.12.2011,

представителя ответчика Диденко О.В. по доверенности от 10.01.2012,

представитель Департамента земельных ресурсов г.Москвы не явился, извещен,

представителя ЗАО "Кунцево-Инвест" Карпова М.А. по доверенности от 23.12.2011,

представителя Правительства Москвы Шалина А.В. по доверенности от 01.12.2011,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 17.11.2011, принятым по настоящему делу, признано недействительным решение УФАС России по Москве от 01.04.2011 N 04-01/15-258/10 в части признания в действиях Префектуры ЗАО г.Москвы нарушений ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившихся в издании акта (распоряжения от 18.02.2008 N 131-РП), предусматривающего передачу в аренду ЗАО "Кунцево-Инвест" земельного участка по адресу: г.Москва, район Кунцево, квартал 20, корп.28А, к.2) без проведения торгов. При этом суд обязал ответчика в течение десяти дней со дня вступления решения суда в законную силу восстановить нарушенные права и интересы заявителя.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на наличие предусмотренных ч.2 ст.201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого заявителем решения недействительным, указав на незаконность оспариваемого ненормативного акта антимонопольного органа, а также на нарушение им прав и законных интересов заявителя. При этом суд пришел к выводу о том, что само по себе предоставление ООО "Кунцево-Инвест" земельного участка без проведения аукциона при отсутствии признаков ограничения конкуренции не свидетельствует о нарушении норм Федерального закона "О защите конкуренции". Суд указал, что обязательства инвестора по строительству объекта в данном случае определены 2008 годом, после вступления в силу норм Градостроительного и Земельного кодексов РФ, регулирующих вопросы развития застроенных территорий. Суд пришел к выводу о том, что нормы о порядке предоставления земельных участков для реализации проекта развития застроенной территории подлежали применению - заказчик имел право требовать, а администрация обязана была предоставить земельный участок под строительство жилого дома по имеющейся градостроительной и проектной документации. Также суд посчитал, что антимонопольным органом не представлено доказательств, подтверждающих факт воспрепятствования распоряжением Префектуры осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами.

Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, УФАС России по Москве в апелляционной жалобе просит его отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, а также на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела. При этом податель жалобы указывает, что после 01.10.2005 возможность приобретения земельного участка для жилищного строительства без торгов утрачена на основании ст.30.1, 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации. Настаивает на том, что нельзя считать инвестиционный контракт договором о развитии застроенной территории, в связи с чем издание Префектурой ЗАО г.Москвы распоряжения о предоставлении земельного участка, находящегося в федеральной собственности, на условиях краткосрочной аренды без проведения конкурса, свидетельствует о создании условий для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Считает, что права и законные интересы заявителя оспариваемым решением не нарушены.

Представитель Префектуры ЗАО г.Москвы и Правительства Москвы в судебном заседании возражал против доводов и требований апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения. Считает, что оспариваемое решение УФАС России по Москве является незаконным и необоснованным.

Представитель третьего лица - ЗАО "Кунцево-Инвест" в судебном заседании и письменном отзыве также возражал против доводов и требований апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным. Считает, что земельный участок был предоставлен ЗАО "Кунцево-Инвест" в рамках действующего законодательства. Настаивает на том, что ни у Префектуры ЗАО г.Москвы, ни у Департамента земельных ресурсов г.Москвы не имелось правовых оснований для отказа в предоставлении земельного участка. Указывает, что инвестиционные договоры, как и договоры о развитии застроенной территории, заключены по результатам торгов.

Представитель третьего лица - Департамента земельных ресурсов г.Москвы надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. В соответствии со ст.156 АПК РФ, с учетом мнения лиц, участвующих в деле, дело рассмотрено в отсутствие представителя указанного лица.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва ЗАО "Кунцево-Инвест" на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, поддержавших в судебном заседании свои правовые позиции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из нижеследующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании п.11 ч.1 ст.23, ч.1 ст.254 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и в соответствии с приказом УФАС России по Москве от 07.05.2010 N 308 ответчиком проведена плановая проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства Департаментом земельных ресурсов г.Москвы.

Решением УФАС России по Москве Департамент земельных ресурсов города Москвы в части совершения действий, направленных на передачу без проведения торгов в аренду земельного участка, площадью 8 913 кв.м, расположенного по адресу: г.Москва, район Кунцево, квартал 20, корп.28А, к.2, ЗАО "Кунцево-Инвест", Префектура ЗАО г.Москвы - в части издания акта (распоряжения 18.02.2009 N 131-РП), предусматривающего передачу в аренду указанного земельного участка ЗАО "Кунцево-Инвест" без проведения торгов, признаны нарушившими ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" (том 1 л.д.8).

Не согласившись с указанным решением, Префектура ЗАО г.Москвы обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании данного ненормативного акта недействительным в соответствующей части.

В соответствии с п.4 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 данной нормы Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупность таких обстоятельств установлена, принимая во внимание несоответствие решения антимонопольного органа в оспариваемой части закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Согласно п.п.1 и 5.3.6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

Согласно п.1 ст.23 и п.1 ст.39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которых принимает решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе, о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, принимая оспариваемое решение, УФАС России по г.Москве действовало в рамках предоставленных антимонопольному органу действующим законодательством полномочий.

Вместе с тем в соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с п.7 ст.4 Закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, для признания оспариваемых актов либо действий (бездействия) названных органов государственной власти нарушающими ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" необходимо, чтобы такие акты либо действия (бездействие) приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не были основаны на законе.

Согласно п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральный органов исполнительной власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Учитывая приведенные нормы и фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что в данном случае ответчик не обосновал, каким образом распоряжение Префектуры ЗАО г.Москвы может препятствовать иным хозяйствующим субъектам в осуществлении ими деятельности, то есть не доказал факта нарушения заявителем положений ст.15 Закона о защите конкуренции.

Для квалификации вменяемого заявителю нарушения доказыванию подлежат обстоятельства возможного ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке в результате принятия правового акта, совершения действий и наличие (отсутствие) прямо закрепленного федеральным законом полномочия заявителя принять соответствующий правовой акт, совершить действия.

При этом сама по себе констатация тех или иных действий органов государственной власти Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Пунктом 17 статьи 4 Закона определены признаки ограничения конкуренции, в числе которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В настоящем случае распоряжением Префекта ЗАО г.Москвы от 18.02.2008 N 131-РП "О предоставлении земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов, по адресу: Кунцево, квартал 20, корп. 28А, к. 2 ЗАО "Кунцево-Инвест" на условиях краткосрочной аренды на период проектирования и строительства жилого дома" земельный участок по указанному адресу предоставлен ЗАО "Кунцево-Инвест" на условиях краткосрочной аренды для проектирования и строительства жилого дома (том 1 л.д.39).

Данное распоряжение префекта издано в пределах полномочий, определенных Постановлением Правительства Москвы от 03.12.2002 N 981-ПП, а также в соответствии с Земельным кодексом РФ, Законом г.Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в г.Москве", во исполнение распоряжения Правительства Москвы от 14.01.2003 N 30-РП "О программе комплексной реконструкции кварталов N 7, 20, 45-46, 18, 47-48 и поселка Рублево района Кунцево".

Реализация программы комплексной реконструкции квартала N 20 Кунцево осуществлялась на основании вышеуказанного распоряжения Правительства Москвы, а также Инвестиционного договора от 26.05.1999 N 1317 (реестровый N 13-001588-5701-0081-00001-99) о реализации инвестиционного проекта реконструкции кварталов 7, 20, 45 и 46, а также поселка Рублево района Кунцево в редакции дополнительных соглашений N 1 от 18.09.2006, N 2 от 17.09.2007, N 3 от 17.07.2009, заключенного между Правительством Москвы и ЗАО "Кунцево-Инвест".

В соответствии с п.2.1 ст.30 Земельного кодекса РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

В настоящем случае в рамках инвестиционного договора от 26.05.1999 N 1317 инвестор обязался за счет собственных и привлеченных средств осуществить в кварталах 7, 20, 45 и 46 и пос.Рублево района Кунцево строительство коммерческих жилых домов и жилых домов для переселения жителей в соответствии с Программой комплексной реконструкции, включающей адресный перечень, утвержденный распоряжением Правительства Москвы от 14.01.2003 N 30-РП (том 1 л.д.41).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что данный договор соответствует введенному в 2006 году Градостроительным кодексом РФ понятию договора о развитии застроенной территории.

Все существенные условия, предусмотренные ст.46.2 Градостроительного кодекса РФ отражены в вышеуказанном инвестиционном договоре в редакции дополнительных соглашений.

В соответствии со ст.9 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.2004 "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" Градостроительный кодекс Российской Федерации применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. К указанным отношениям, возникшим до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие.

Отношения по реализации проекта реконструкции и развития района возникли на основании инвестиционного контракта до введения в действие Градостроительного кодекса РФ.

Вместе тем, как верно указал суд первой инстанции, обязательства инвестора по строительству объекта определены 2008 годом и возникли после вступления в силу норм Градостроительного и Земельного кодексов РФ, регулирующих вопросы развития застроенных территорий.

Заказчик имел право требовать, а администрация обязана была предоставить земельный участок под строительство жилого дома по имеющейся градостроительной и проектной документации.

Между тем, каких-либо конкретных обстоятельств, свидетельствующих о наступлении или угрозе наступления какого-либо из вышеприведенных последствий для конкуренции, антимонопольным органом не приведено и судом не выявлено.

Доказательств, подтверждающих, что принятое заявителем распоряжение привело или могло привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, антимонопольным органом в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает необходимым согласиться с выводом суда первой инстанции о недоказанности ответчиком наличия законных оснований для принятия оспариваемого решения в отношении Префектуры ЗАО г.Москвы.

При этом само по себе предоставление ООО "Кунцево-Инвест" земельного участка без проведения аукциона при отсутствии признаков ограничения конкуренции не свидетельствует о нарушении заявителем норм Федерального закона "О защите конкуренции".

Изложенные обстоятельства в их совокупности и взаимосвязи свидетельствуют об отсутствии у антимонопольного органа оснований для признания действий Префектуры ЗАО г.Москвы нарушающими ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с чем вывод суда первой инстанции о необходимости признания данного ненормативного акта в оспариваемой части недействительным является правомерным.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.11.2011 по делу N А40-62552/11-119-513 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.В.Пронникова

Судьи

Д.В.Каменецкий Э.В.Якутов