|
28 февраля 2012 г.
|
Дело N А56-38218/2011
|
Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2012 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 28 февраля 2012 года.
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Савицкой И.Г.,
судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Крыловой А.С.,
при участии:
от заявителей: КЭРППиТ: Винецкая О.В. по доверенности от 30.12.2011 N 11/21562; КЗРиЗ: Федотова Т.С. по доверенности от 10.01.2012 N 7; администрация: Окрепилова Н.В. по доверенности от 31.01.2012 N 29; КУГИ: Степанкевич Е.В. по доверенности от 27.12.201 N 35423-42;
от заинтересованного лица: Асташенкова Е.И. по доверенности от 30.03.2011 N ОВ/3172;
от третьих лиц: общество: Смоляницкий В.И. по протоколу от 06.12.2008 N 1; учреждение: Кравцова А.Е. по доверенности от 28.12.2011 N 13/03; КГА и комитет по строительству: извещены, не явились;
рассмотрев апелляционные жалобы (регистрационные номера 13АП-23615/2011, 13АП-595/2012) общества с ограниченной ответственностью "Петр Великий" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.11.2011 по делу N А56-38218/2011 (судья Хохлов Д.В.), принятое
по заявлению Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга, Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Петр Великий", Комитет по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга, Комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций"
о признании недействительным решения
установил:
Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Вознесенский пр., дом 16, основной государственный регистрационный номер 1027810253635; далее - КЭРППиТ) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9; основной государственный регистрационный номер 1027809242933; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 26.05.2011 по делу N К03-247/10.
Определением от 15.07.2011 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Петр Великий" (место нахождения: 195030, Санкт-Петербург, ул. Коммуны, дом 58-А, основной государственный регистрационный номер 1027809171532; далее - общество), Комитет по управление городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; основной государственный регистрационный номер 1027809244561; далее - КУГИ), Комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; основной государственный регистрационный номер 1027809244561; далее - комитет по строительству), Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, переулок Пирогова, дом 5/76; основной государственный регистрационный номер 1027810269827; далее - учреждение), Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, Суворовский пр., дом 62, основной государственный регистрационный номер 1037843006431; далее - КЗРиЗ), Комитет по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, пл. Ломоносова, дом 2; далее - КГА), Администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга (место нахождения: 195027, Санкт-Петербург, Среднеохтинский пр., дом 50, основной государственный регистрационный номер 1027804200236; далее - администрация).
Определениями от 15.08.2011, от 19.09.2011 суд первой инстанции в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединил настоящее дело в одно производство с делами N N А56-38211/2011, А56-43025/2011, А56-45439/2011, в рамках которых администрация, КЗРиЗ, КУГИ оспорили законность вышеназванного решения УФАС, с присвоением делу номера А56-38218/2011. Таким образом, заявителями по настоящему спору являются КЭРППиТ, КЗРиЗ, КУГИ и администрация, а третьими лицами - общество, КГА, комитет по строительству, учреждение.
Решением от 18.11.2011 суд признал недействительным решение антимонопольного органа за исключением его пункта 1, которым прекращено производство по делу в отношении комитета по строительству и учреждения, отказав в названной части в удовлетворении заявленных требований.
В апелляционной жалобе общество просит судебный акт от 18.11.2011 по настоящему делу отменить, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, антимонопольный орган доказал наличие в деяниях заявителей нарушения статей 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).
В своей апелляционной жалобе УФАС, указывая на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда от 18.11.2011 по настоящему делу отменить и принять новый судебный акт в части удовлетворения заявленных требований. Как считает управление, им в полной мере доказано создание заявителями незаконных административных барьеров для деятельности общества при получении им земельного участка в аренду. Кроме того, антимонопольный орган указывает на то, что в соответствии пунктом 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения 15, 16 Закона N 135-ФЗ проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке не требуется.
КГА и комитет по строительству, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123, абзаца 2 части 1 статьи 121 АПК РФ, пункта 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.
В судебном заседании представители УФАС и общества настаивали на доводах своих апелляционных жалоб, а представители заявителей, учреждения возражали против их удовлетворения.
Поскольку до судебного разбирательства от лиц, участвующих в деле, возражений против рассмотрения апелляционных жалоб в пределах приведенных в ней доводов не поступило, то законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в соответствии с частью пятой статьи 268 АПК РФ, пунктом 25 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суда апелляционной инстанции" в обжалуемой части.
Как усматривается из материалов дела, на основании заявления ООО "Петр Великий" управление приказом от 18.11.2010 N 571-ОВ возбудило дело NК03-247/10 по признакам нарушения КУГИ, администрацией статьи 15 Закона N135-ФЗ при предоставлении (непредставлении), в том числе на новый срок земельного участка обществу, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Коммуны, участок 47 (у дома 58 литера А) для размещения торгового павильона (том дела 1, листы 110-113).
Определением от 31.03.2011 N 03/3300 в качестве ответчиков по указанному делу антимонопольный орган привлек КЭРППиТ, КЗРиЗ, КГА, комитет по строительству, учреждение.
В ходе антимонопольного производства УФАС выявило следующие обстоятельства.
С 1995 года общество арендовало земельный участок по адресу: ул. Коммуны, участок 47 (у дома 58, литер А), для размещения торгово-остановочного комплекса.
Согласно акту районной комиссии по приемке в эксплуатацию объекта временного строительства и реконструкции от 29.07.1998 N 148 (том дела 4, лист 116) на названном земельном участке по заказу ООО "Петр Великий" построена по индивидуальному проекту и принята в эксплуатацию торговая зона (основание - распоряжение от 24.04.1995 N 490-р). Объект подключен (в соответствии с техническими условиям от 28.07.1995 N 169, выданными акционерным обществом "Ленэнерго", от 25.07.1995 N 423, выданными государственным унитарным предприятием "Водоканал") к системам водоснабжения, водоотведения, электроснабжения (том дела 4, листы 97-98, 91). Работы производились на основании разрешений на производство работ городской административно-технической инспекции Департамента по благоустройству и дорожному хозяйству мэрии Санкт-Петербурга от 20.09.1996 N 2624, 2625, 2605 (том дела 4, листы 99-101).
26.12.1997 обществу выдано заключение санитарной службы по проекту строительства N 3901 (том дела 4, лист 102).
Распоряжением от 16.01.2003 N 53-ра "Об упорядочении размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли в Санкт-Петербурге" (далее - распоряжение N 53-ра) Администрация Санкт-Петербурга утвердила Положение о порядке размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли некапитального характера (далее - Положение), в соответствии с которым реализация товаров потребителю допускается исключительно на объектах и комплексах, включенных в Адресные программы размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли.
Адрес, по которому расположен арендуемый организацией земельный участок, включен в адресную программу размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли на территории Красногвардейского района, утвержденную распоряжением администрации от 01.07.2003 N 582-р, раздел Муниципальное образование N 36 "Ржевка", п.1 павильоны, п/п 5 - ул.Коммуны, д.58А, площадь 250кв.м., договор аренды N 07/ЗК-01834 от 19.04.2000, сроком до 18.04.2003.
На основании распоряжения Территориального управления Красногвардейского района Санкт-Петербурга от 23.06.2003 N 526-р КУГИ заключил с ООО "Петр Великиий" договор аренды от 25.06.2003 N 07/ЗК-03092 сроком действия до 22.06.2006, в соответствии с которым ООО "Петр Великий" предоставлены пять земельных участков по адресу: ул. Коммуны, д.58 А, общей площадью 250 кв.м для использования под торговый комплекс (том дела 5, листы 125-126). По окончании срока действия договор аренды продлен на неопределенный срок.
С 18.11.2006 КУГИ расторг указанный договор аренды в одностороннем порядке, прекращение права аренды ООО "Петр Великий" зарегистрировано в Управлении Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (уведомление от 20.10.2006; том дела 5, лист 188).
Письмом от 16.02.2007 N 06-224 администрация вновь согласовала обществу размещение павильона по указанному адресу.
Распоряжением администрации от 02.03.2007 N 140-р "О внесении изменений и дополнений в адресную программу размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли на территории Красногвардейского административного района, расположенных вне основных магистралей" (том дела 4, листы 39-50) земельный участок по адресу Коммуны 58А, занимаемый ООО "Петр Великий", из адресной программы исключен (пункт 71). Одновременно адресная программа дополнена земельным участком по этому же адресу (пункт 70, альтернативное размещение).
В письме от 02.03.2009 N 06-63, 06-63-1 администрация подтвердила, что земельный участок по адресу: ул. Коммуны, участок 47 (у дома 58, литера А) предоставлен обществу в качестве альтернативного земельного участка для размещения торгового комплекса в соответствии с распоряжением от 02.03.2007 N 140-р и во исполнение постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2004 N 1885 "О размещении и оборудовании павильонов ожидания городского пассажирского транспорта" (том дела 1, лист 107).
В последующем администрация и КЭРППиТ письмом от 26.12.2008 N 06-2342 и письмом от 06.03.2009 N 09/3079 сообщили, что на заседании Комиссии по распоряжению объектами недвижимости в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга, которое состоялось 23.10.2008 (протокол N 13/2008; том дела 4, листы 74-86), принято решение о продлении ООО "Петр Великийи" договора аренды на земельный участок по адресу: ул.Коммуны, участок 47 (у дома 58, литер А) на срок 11 месяцев для размещения торгового павильона (том дела 1, лист 96). Договор будет заключен после проведения государственного кадастрового учета земельного участка.
На основании распоряжения администрации от 05.03.2009 N 138-р между КУГИ и обществом заключен договор от 03.04.2009 N 07/ЗК-04663 аренды спорного земельного участка, кадастровый номер 78:11:6114Б:1024, площадью 155 кв.м для использования под торговый павильон сроком действия до 04.02.2010 (том дела 1, листы 104-106).
Согласно пункту пятому протокола от 02.10.2009 N 13/2009 районная комиссия рассмотрела вопрос о внесении изменений в договор аренды от 16.03.2009 N 07/ЗК-04663 путем установления срока действия договора аренды до 05.08.2012 и оснований досрочного расторжения договора в случае начала градостроительного преобразования территории. Поскольку до сведения членов комиссии была доведена информация о разработке проекта планировки и проекта межевания территории квартала 14-Б района Ржевка-Пороховые на основании распоряжения КГА от 24.04.2009 N 1200, районная комиссия решила установить срок договора аренды до 01.09.2010 (том дела 4, листы 68-70).
На основании указанного решения районной комиссии, распоряжения администрации от 09.10.2009 N 811-р (том дела 4, лист 27) стороны договора аренды земельного участка подписали дополнительное соглашение от 06.11.2009 N 1, которыми продлили срок действия договора до 01.09.2010 (том дела 1, лист 103).
29.07.2010 общество обратилось в КУГИ с заявлением о продлении срока договора аренды на два года по процедуре, установленной пунктом 4.7.1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 N 1735 (том дела 1, лист 100).
В этой связи КУГИ подготовил проект дополнительного соглашения от 03.08.2010 N 2 к договору аренды земельного участка срок действия договора, согласно которому стороны согласились изменить содержание пункта 3.1. договора в части срока действия договора, продлив его до 28.07.2012 (том дела 1, лист 103).
Однако позднее уведомлением от 17.09.2010 N 4030 КУГИ известил организацию о прекращении срока действия договора аренды со ссылкой на пункт второй статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации (том дела 1, лист 102). В этом же уведомлении обществу предложено погасить имеющуюся задолженность по арендной плате (без указания размера и периода долга).
На обращение ООО "Петр Великий" от 28.09.2010 по вопросу неподписания соответствующего дополнительного соглашения к договору аренды КУГИ в письме от 28.10.2010 N 4541-07 сослался на то, что дополнительное соглашение подписано с его стороны, но не направлено на регистрацию в связи с получением протокола совещания с участием губернатора Санкт-Петербурга 22.04.2010 N42/2-в "Об итогах инвентаризации объектов, обладающих признаками капитальности, находящихся на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды для размещения временных (некапитальных) объектов, расположенных на территории Санкт-Петербурга" (далее - протокол N 42/2-в), в соответствии с которым спорный земельный участок включен в перечень земельных участков, на которых расположены объекты в отношении которых предлагается осуществить снос (том дела 4, листы 136-137; том дела 5, листы 85-95).
Как установлено управлением, согласно пункту 2 протокола совещания с участием губернатора Санкт-Петербурга от 08.11.2007 N 127/1-в "О размещении объектов, обладающих признаками капитального характера, на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды для размещения временных (некапитальных) объектов" (далее протокол N 127/1-в) органам государственной власти Санкт-Петербурга поручено провести инвентаризацию земельных участков, предоставленных для размещения временных объектов в целях определения соответствия указанных объектов требованиям, установленным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.10.2007 N 1398 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 N 1735" и которые могут быть впоследствии предоставлены для строительства объектов.
Исходя из пункта 3 протокола N 127/1-в, КУГИ совместно с КГА и администрациями по результатам инвентаризации надлежало составить перечни земельных участков по характерным им признакам.
В последующем органам государственной власти Санкт-Петербурга поручено провести инвентаризацию объектов, в том числе строящихся, находящихся на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды для размещения временных (некапитальных) объектов расположенных на территории районов Санкт-Петербурга.
По результатам обследования земельного участка, расположенного по адресу: ул. Коммуны, участок 47 (у дома 58 литера А), кадастровый номер 78:11:6114Б:1024, площадь 155 кв.м, вид разрешенного использования (по договору) для размещения объектов торговли, арендатор ООО "Петр Великий", уполномоченными лицами составлен акт от 20.11.2009 N 11/52 (том дела 5, листы 194-196). В акте зафиксированы следующие сведения относительно имеющегося на земельном участке объекта: не обладает признаками капитальности, фактическое использование - магазин, разрешения на строительство, акта МВК и технического паспорта - нет (раздел второй "Сведения об объекте"); территориальная зона согласно ПЗЗ - ТЗЖ2 объект соответствует виду разрешенного использования (раздел 3 "Сведения о территориальном зонировании"); правовая легализация объекта нецелесообразна (раздел 4); договор аренды на земельный участок не заключался, разработка ПП и ПМ (раздел 6 "Дополнительные сведения и примечания"). Акт подписали представители КЗР (районный отдел), КГА, КУГИ (районное агентство), администрации. На первом листе акта содержится надпись: на торги, короткий пакет, в случае невозможности торгов - снос.
Вместе с тем, как указал антимонопольный орган, вопреки пункту 2 протокола N 127/1 акт не содержит вывода о соответствии или несоответствии объекта ООО "Петр Великий" положениям постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.10.2007 N 1398, а также не имеет информации о наличии у общества существующего договора аренды от 03.04.2009 сроком действия до 01.09.2010.
Оценив вышеприведенное, управление посчитало, что именно отражение проверяющими в акте от 20.11.2009 N 11/52 недостоверной информации относительно отсутствия у общества договора аренды земельного участка привело к необоснованному включению этого участка в не предусмотренный результатами инвентаризации перечень земельных участков, в отношении которых предполагается осуществить снос и, как следствие, повлекло отказ КУГИ от подписания дополнительного соглашения от 03.08.2010 N 2 к договору аренды земельного участка, продлевающего срок действия договора до 28.07.2012 и направлению уведомления от 17.09.2010 N 4030 о прекращении срока его действия.
Кроме того, по мнению УФАС, такие согласованные действия уполномоченных органов создали организации препятствия в реализации ее права, закрепленного в пункте 4.7.-1 постановления Правительства СПб N 1735, продлить (заключить на новый срок) на два года договор аренды спорного земельного участка, предоставленного под цели, не связанные с возведением объектов капитального строительства.
В ходе антимонопольного производства управление также выявило, что письмом от 27.08.2010 N 04-1768/10-0-0 администрация направила в КЭРППиТ предложения о земельных участках, подлежащих и не подлежащих включению в адресную программу и расположенных на территории Красногвардейского района Санкт-Петербурга (том дела 1, лист 54). При этом спорный земельный участок предложен уполномоченным органом к включению в названную адресную программу. К письму администрация приложила согласования уполномоченных органов и организаций, включая КУГИ (N 21026-18 б/д), КГА (от 23.08.2010 N 1-1-48196/5), Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству Правительства Санкт-Петербурга (от 03.08.2010 N 01-05-64/10-2-1) которые не возражали против включения в Адресную программу используемого обществом земельного участка (том дела 4, листы 1-2, 4-11).
В письме от 09.09.2010 N 12277 КЗРиЗ также согласовал предложение администрации о включении земельного участка в адресную программу с оговоркой "до начала градостроительных преобразований" (том дела 4, лист 3).
Вместе с тем, распоряжением КЭРППиТ от 29.11.2010 N 1642-р "Об утверждении Адресной программы размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка", спорный земельный участок в нее не включен.
При этом в протоколе заседания Межведомственной комиссии от 16.09.2010 предложение администрации о включении в адресную программу земельного участка отклонено со ссылкой на абзац десятый пункта 1.4 Порядка формирования, утверждения и опубликования адресной программы размещения объектов потребительского рынка утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 05.05.2010 N 554 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков для размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка" (далее - Порядок, утвержденный Постановлением Правительства СПб N 554), согласно которому земельные участки, расположенные вдоль основных транспортных магистралей Санкт-Петербурга не подлежат включению в адресную программу. Однако как указал антимонопольный орган, Межведомственная комиссия одобрила включение в адресную программу иные земельные участки, расположенные вдоль основных транспортных магистралей Санкт-Петербурга.
Дополнительно на основании полученных документов УФАС установило, что в соответствии с процедурой, установленной постановлением Правительства СПб N 1592, в учреждение поступили следующие заявления об инвестиционном предложении на спорный земельный участок:
- 08.02.2006 от ООО "Макдоналдс" на строительство ресторана "Макдоналдс";
- 07.05.2007 от ООО "Петр Великий" на строительство торгового комплекса (том дела 1, листы 30-31).
Ранее выданным заключением от 16.03.2006 N 1-1-3858/2888 КГА согласовал размещение инвестиционного проекта N 1293-ННЖ-ОО (том дела 5, листы 163-164), исходя из которого, рассматриваемый земельный участок расположен в границах квартала 14-Б района Ржевка-Пороховые сложившейся малоэтажной и среднеэтажной застройки. В соответствии с проектом застройки квартала 14-Б района Ржевка-Пороховые данный земельный участок не предусмотрен для строительства. Вместе с тем, КГА согласовал проведение торгов на предоставление земельного участка для строительства.
В последующем заключении КГА от 19.07.2007 N 1-1-24595/5 отражено, что согласно генеральному плану Санкт-Петербурга, утвержденному Законом Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 729-99 земельный участок расположен в границах зоны "Ж-5" многоквартирной жилой застройки от 9 этажей и выше (том дела 5, лист 169). В этой связи уполномоченный орган сделал вывод о целесообразности зарезервировать испрашиваемый земельный участок в целях реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 10.04.2007 N 386 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при принятии решения о развитии застроенных территорий Санкт-Петербурга и о проведении аукционов на право заключения договоров о развитии застроенных территории в Санкт-Петербурге" (срок действия письма 1 год).
Администрация письмом от 03.08.2007 N 4-1750 согласовала возможность размещения результата инвестирования и проведение изыскательских работ для строительства под функции, не противоречащие генеральному плану Санкт-Петербурга.
В сводном заключении ГУ "Управление инвестиций" от 27.09.2007 N 4/13988/07 указано, что площадь земельного участка, необходимого для реализации данного проекта, в границах, определенных КГА, составляет 1607 кв.м. (том дела 1, листы 32-33). Функциональное назначение и технико-экономические показатели объекта, а также оптимальные для его размещения земельный участок будут уточнены после разработки инженерно-градостроительного раздела документации. В рамках разработки инженерно-градостроительного раздела документации необходимо выполнить временный регламент застройки, проект планировки, совмещенный с проектом межевания территории в границах, определенных КГА. Фактическое использование указанного земельного участка - торговые павильоны, газон. Согласно сводному заключению заявление инвестора подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3 положения, утвержденного постановлением Правительства СПб N 1592. Также инвестор проинформирован о том, что согласно пункту 1.6.2 раздела первого названного положения данный адрес может быть включен в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства и реконструкции, либо конкурса на право подготовки документации для проведения торгов.
Получив сводное заключение, ООО "Петр Великий" в порядке, закрепленном положением, утвержденным постановлением Правительства СПб N 1592, обратилось в КЭРППиТ, являющийся исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, курирующим вопросы инвестиционной деятельности в области промышленности и торговли (том дела 1, листы 29).
В ответ КЭРППиТ письмом от 18.01.2008 N 08/691 сообщил, что указанный инвестиционный проект в соответствии с постановлением Правительства СПб N1592 может быть реализован по итогам инвестиционных торгов (том дела 1, лист 52). Одновременно КЭРППиТ указал, что во исполнение пункта 5.1. протокола Администрации губернатора Санкт-Петербурга от 06.12.2006 N 135-в им направлен в Комитет по строительству перечень земельных участков, на которых в настоящее время размещены рынки в объектах некапитального характера и комплексы (зоны) МРТ для подготовки конкурсной документации на проведение торгов на право проектирования и строительства торговых комплексов на инвестиционных условиях, в который включен земельный участок по адресу; ул. Коммуны, д.58-А.
Письмом от 23.06.2009 общество ещё раз просило рассмотреть обращение по вопросу целевого предоставления земельного участка на инвестиционных условиях для строительства торгового комплекса (том дела 1, лист 34).
Однако КЭРППиТ в письме от 09.07.2009 N 09/10308 сослался на то, что по информации КГА между учреждением и ООО "ПроектКонсалт" заключен договор на разработку документации для проведения торгов по указанному земельному участку после утверждения проекта планировки квартала (том дела 1, лист 51).
На основании представленных документов и пояснений комитета по строительству и учреждения, антимонопольный орган выявил, что спорный земельный участок в перечень объектов недвижимости, предполагаемых для проведения торгов на право строительства и реконструкции, и в перечень объектов недвижимости, предлагаемых для проведения торгов на разработку документации, не включался, поскольку действующим законодательство не установлено требование о включении такого земельного участка в перечень объектов недвижимости, предлагаемых для проведения торгов.
По итогам оценки установленных обстоятельств УФАС приняло решение от 26.05.2011 по делу N К03-247/10, пунктом первым которого прекратило производство по делу в отношении комитета по строительству и учреждения ввиду отсутствия в их деяниях нарушений антимонопольного законодательства (том дела 1, листы 18-28). Этим же решением управление признало:
- в действиях КЗРиЗ, КГА, КУГИ, администрации нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в совершении согласованных действий при составлении и подписании акта от 20.11.2009 N 11/52, оформленного по результатам обследования земельного участка по адресу: ул. Коммуны, участок 47 (у дома 58 литера А), кадастровый номер 78:11:6114Б:1024, содержащего недостоверную информацию относительно отсутствия у ООО "Петр Великий" договора аренды земельного участка, послужившего основанием для включения этого земельного участка в непредусмотренный результатами инвентаризации, проводимой во исполнение протоколов совещаний с участием губернатора Санкт-Петербурга от 08.11.2007 N 127/1-в и от 05.05.2009 N 41-в, перечень земельных участков, в отношении которых предполагается осуществить снос, что может привести к устранению хозяйствующего субъекта с товарного рынка и ограничению конкуренции (пункт 2);
- в деяниях КУГИ нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению обществом деятельности посредством непродления (незаключения на новый срок) на два года договора аренды земельного участка, предоставленного под цели, не связанные с возведением объектов капитального строительства, как это предусмотрено пунктом 4.7-1 постановления от 16.11.2005 N 1735 (в ред. от 02.11.2009 N 1220), в том числе путем неподписания КУГИ дополнительного соглашения от 03.08.2010 N 2 к договору аренды земельного участка, что может привести к ограничению конкуренции (пункт 3);
- в действиях КЭРППиТ нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в препятствовании осуществлению организацией деятельности путем необоснованного невключения в адресную программу размещения объектов потребительского рынка, утвержденную распоряжением КЭРПТиТ от 29.11.2010 N 1642-р спорного земельного участка при наличии согласований КЗРиЗ, КГА, КУГИ, администрации, что исключило возможность ООО "Петр Великий" получить право аренды земельного участка, и, следовательно, осуществлять предпринимательскую деятельность (пункт 4);
- в деяниях КЭРППиТ нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованной неподготовки в соответствии с пунктом 3.4 Положения, утвержденного постановлением Правительства СПб N 1592, служебной записки на основании представленных обществом как потенциальным инвестором материалов о возможности согласования заявления и в ненаправлении ее губернатору Санкт-Петербурга для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, что воспрепятствовало хозяйствующему субъекту получить право аренды земельного участка в целях строительства объекта торговли, и может иметь результатом ограничение конкуренции (пункт 5).
В пункте шестом своего решения антимонопольный орган указал на необходимость направления в адрес Губернатора Санкт-Петербурга предложения о принятии мер по недопущению прекращения деятельности и устранения с товарного рынка ООО "Петр Великий".
Не согласившись с законностью ненормативного акта УФАС, администрация, КЗРиЗ, КЭРППиТ, КУГи обратились в арбитражный суд.
Удовлетворяя предъявленные требования в части признания недействительными пунктов 2, 3, 4, 5 решения управления, суд первой инстанции исходил из того, действия органов государственной власти при составлении акта от 20.11.2009 N 11/52 не были направлены на создание дискриминационных условий исключительно для ООО "Петр Великий", и создание преференций какому-либо другому хозяйствующему субъекту и не могли повлечь таких последствий с учетом того, что цель использования земельного участка изменилась. Суд также посчитал, что отказ КУГИ от продления действующего договора аренды или заключения такого договора на новый срок не противоречит положениям земельного и гражданского законодательства. Суд первой инстанции согласился и с правомерностью действий КЭРППиТ по невключению спорного земельного участка в адресную программу. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что у КЭРППиТ не имелось возможности согласования заявления ООО "Петр Великий" от 23.06.2009 по вопросу целевого предоставления земельного участка на инвестиционных условиях для строительства торгового комплекса, в связи с чем соответствующая служебная записка не должна была направляться этим государственным органом в адрес Губернатора Санкт-Петербурга.
В то же время, отказывая в признании недействительным пункта первого решения УФАС, суд первой инстанции указал на отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителей в этой части. Судебный акт в названной части ни одним из участников судебного процесса в апелляционном порядке не обжалован.
Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции в обжалованной части частичной отмене в свете следующего.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.
Как уже приводилось выше, в пункте втором резолютивной части управление признало в деяниях КЗРиЗ, КГА, КУГИ, администрации нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в совершении согласованных действий при составлении и подписании акта от 20.11.2009 N 11/52, оформленного по результатам обследования спорного земельного участка и содержащего недостоверную информацию относительно отсутствия у ООО "Петр Великий" договора аренды земельного участка, что в дальнейшем послужило основанием для включения этого земельного участка в непредусмотренный результатами инвентаризации, проводимой во исполнение протоколов совещаний с участием губернатора Санкт-Петербурга от 08.11.2007 N 127/1-в и от 05.05.2009 N 41-в, перечень земельных участков, в отношении которых предполагается осуществить снос.
Удовлетворяя предъявленные требования по этому эпизоду, суд первой инстанции сослался на то, что протокол от 22.04.2010 N 42/2-в содержал указание на необходимость расторгнуть договоры аренды в срок до 01.10.2010. На приведенную дату срок договора аренды с ООО "Петр Великий" уже истек, при этом до истечения срока органы власти Санкт-Петербурга не предпринимали действий по расторжению договора аренды от 03.04.2009 N 03/ЗК-04663. Следовательно, по мнению суда, составление акта от 20.11.2009 N 11/52 не повлияло на право пользования обществом арендуемым земельным участком. Суд первой инстанции указал и на неустановление управлением возможности арендовать ООО "Петр Великий" другого земельного участка для продолжения своей хозяйственной деятельности, в том числе расположенного вблизи спорного. Суд также посчитал необоснованным произведенное антимонопольным органом ограничение рынка услуг розничной торговли и услуг по сдаче в аренду торговых мест границами одного земельного участка. Одновременно суд первой инстанции сделал вывод о том, что, выявляя подобным образом границы товарного рынка, антимонопольный орган не установил хозяйствующих субъектов, являющихся конкурентами общества на спорном товарном рынке (земельном участке). В этой связи как посчитал суд, действия органов государственной власти при составлении акта от 20.11.2009 N 11/52 не были направлены на создание дискриминационных условий для одного хозяйствующего субъекта - ООО "Петр Великий", и на предоставление преференций какому-либо другому хозяйствующему субъекту, а потому не могли повлечь таких последствий с учетом того, что цель использования земельного участка изменилась.
Апелляционный суд не может согласиться с такой позицией суда первой инстанции в силу следующего.
Согласно статье 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.
Как видно из решения УФАС, границы товарного рынка определены им как услуги розничной торговли и услуги по сдаче в аренду торговых мест. Примененный антимонопольным органом способ выявления товарного рынка обусловлен, прежде всего, характером осуществляемой обществом деятельности и, как следствие, целями получения земельного участка - в аренду. Отсутствие договора аренды либо отказ в продлении существующего на право аренды земельного участка лишает права хозяйствующего субъекта заниматься таким видом предпринимательской деятельности. Одновременно ограничение географических границ исследованного рынка - в пределах спорного земельного участка - связано с фактом его длительного использования организацией, а также получением различный согласований, в том числе органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, затребовавших значительных временных и финансовых затрат.
Суд апелляционной инстанции признает обоснованным и утверждение антимонопольного органа о том, что в соответствии с пунктом 1.4. Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 02.08.2010 за N 18026), не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения, в том числе статей 15, 16 Закона N 135-ФЗ.
В силу подпункта "б" пункта 8.2 названного Порядка к барьерам входа на товарный рынок относятся административные ограничения, вводимые органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами и организациями, наделенными правами данных органов (не противоречащие антимонопольному законодательству), в том числе препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и иных помещений.
Следовательно, как Закон N 135-ФЗ, так Порядок рассматривают совершаемые уполномоченными органами государственной власти действия и принимаемые ими акты в рамках своих полномочий в качестве условия доступа на товарные рынки и их функционирования посредством преодоления хозяйствующими субъектами административных барьеров, применительно к настоящему спору - продление обществу права аренды на спорный земельный участок.
Несостоятельной является и позиция суда первой инстанции о том, что управление не установило возможность арендовать ООО "Петр Великий" другой земельный участок для продолжения своей хозяйственной деятельности, в том числе расположенный вблизи спорного. В данном случае это обстоятельство не подлежало выяснению, исходя предмета и оснований проведенного УФАС антимонопольного производства. Кроме того, материалами дела также не подтверждается желание органов государственной власти, которым вменено соответствующее нарушение Закона N 135-ФЗ, предоставить организации иной земельный участок, тождественный по своим характеристикам уже используемому, ранее предоставленному хозяйствующему субъекту в качестве альтернативного размещения принадлежащего ему объекта.
С учетом приведенного апелляционный суд считает, что в настоящем споре выводы УФАС позволяют четко определить, в какой момент времени и на каком товарном рынке могло произойти ограничение, недопущение и устранение конкуренции посредством властных действий (бездействия) и актов уполномоченных органов, способных вытеснить ООО "Петр Великий" с определенного рынка. Управление представило доказательства наличия соответствующих юридических фактов, значимых для избранной им квалификации спорных правоотношений. Поэтому вывод суда в названной части нельзя признать правомерным.
Апелляционная инстанция находит противоречащей фактическим обстоятельствам дела данную судом первой инстанции оценку действиям КЗРиЗ, КГА, КУГИ, администрации, квалифицированных антимонопольным органом как нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ.
Как уже приводилось выше, по результатам обследования арендованного обществом земельного участка составлен акт от 20.11.2009 N 11/52, подписанный представителями КЗРиЗ (районный отдел), КГА, КУГИ (районное агентство), администрации (том дела 5, листы 194-196). В шестом разделе этого документа ("Дополнительные сведения и примечания") отражено, что договор аренды на земельный участок не заключался.
Вместе с тем, материалами дела подтверждается и участниками процесса не оспаривалось, что на дату составления названного акта организация использовала земельный участок на основании действующего договора аренды от 03.04.2009 N 07/ЗК-04663.
При этом соответствующие органы ни в рамках антимонопольного производства, ни в ходе судебного разбирательства не привели ни одного довода, на основании каких данных им был сделан отраженный в акте вывод (в том числе с учетом имевшей место длительной перепиской между ними и ООО "Петр Великий" по вопросу использования спорного земельного участка).
Более того, как видно из материалов дела, 02.10.2009 и 20.11.2009 состоялись заседания комиссии по распоряжению объектами недвижимости Красногвардейского района Санкт-Петербурга, в число членов которой входили представители администрации, КЗРиЗ (районный отдел), КУГИ (районного агентства), на которых обсуждались вопросы различного характера, связанные с арендой ООО "Петр Великий" земельного участка. Согласно протоколу от 02.10.2009 N 13/2009 комиссия, рассмотрев возможность о внесении изменений в существующий договор аренды, заключенный с обществом, приняла единогласно решение о продлении с обществом срока договора аренды на спорный земельный участок до 01.09.2010 (том дела 4, листы 63-86). Это решение комиссии реализовано 06.11.2010 путем подписания между организацией и КУГИ дополнительного соглашения N 1.
Следовательно, указывая в акте от 20.11.2009 N 11/52 на незаключение договора аренды на спорный земельный участок, перечисленные органы государственной власти заведомо и сознательно отразили недостоверную информацию. Именно эти противоправные действия впоследствии послужили основанием для включения этого участка в перечень земельных участков, расположенные на которых объекты подлежат сносу, для последующего отказа КУГИ в подписании дополнительного соглашения к договору аренды о продлении срока его действия и его расторжению.
Суд апелляционной инстанции отклоняет как противоречащую фактическим обстоятельствам дела ссылку КЗРиЗ, КУГИ и администрации на то, что спорный акт являлся внутренним документом, носил информационные характер. Наоборот, именно полученные результаты обследования и отраженные в названном акте выводы, основанные на недостоверных сведениях, определили последующие правовые последствия по использованию спорного земельного участка, и в первую очередь для организации. Доказательств того, что иной документ или иные сведения как достоверные и официальные, а не акт как внутренний информационный документ, послужил изменению иного способа использования спорного земельного участка, указанные лица не представили ни суду, ни антимонопольному органу.
Приведенный в судебном заседании апелляционной инстанции от 21.02.2012 довод представителя КЗРиЗ о том, что изложенные в протоколе от 22.04.2010 N 42/2-в выводы основаны на данных сводной таблице, оформленной в электронном виде, которая содержала сведения о наличии действующего договора аренды спорного земельного участка, не подтвержден соответствующими доказательствами, а потому является голословным.
Оспаривая законность применения к нему мер антимонопольного реагирования, КУГИ ссылается на то, что в акте от 20.11.2009 N 11/52 в графе с подписью его представителя имеется приписка "заключен д/а от 03.04.2009 N07/ЗК-04663". Однако данное обстоятельство не влияет на правомерность квалификации и деяний этого органа власти по статье 16 Закона N 135-ФЗ, поскольку КУГИ согласовало включение спорного земельного участка в перечень земельных участков, расположенные на которых объекты подлежат сносу, вопреки указанному выше факту, что и привело к прямому нарушению прав общества.
Более того, суд апелляционной инстанции признает обоснованной и позицию УФАС о том, что протоколами совещания с участием губернатора Санкт-Петербурга от 08.11.2007 N 127/1-в и от 05.05.2009 N 41-в вообще не предусмотрен такой перечень земельных участков, объекты, расположенные на земельных участках, подлежащих сносу. Однако в акте от 20.11.2009 N 11/52, подписанного КЗРиЗ, КГА, КУГИ и администрацией, имеется указание на торги, а в случае невозможности - снос. Последнее свидетельствуют именно о факте превышения указанными органами своих полномочий, которые были определены для них протокольными рамками совещаний у Губернатора по спорному вопросу.
Следовательно, при доказанности таких фактических обстоятельствах дела управление правомерно квалифицировало спорные действия перечисленных органов власти как нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, ввиду чего у суда отсутствовали правовые основания для признания недействительным обжалованного ненормативного правового акта управления по рассмотренному эпизоду.
В пункте третьем своего решения УФАС вменило КУГИ нарушение статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном препятствовании
