Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2012 г. N 15АП-782/12

город Ростов-на-Дону

29 февраля 2012 г.

дело N А53-22316/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 февраля 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей О.А. Сулименко, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: помощника прокурора Хомковой К.Э. (удостоверение N 110553, сроком до 14.07.14);

от заинтересованного лица: ведущего специалиста-эксперта Лавроновой Е.А. (доверенность от 26.12.11 N 239, сроком до 31.12.12, удостоверение N 015391 от 04.05.11);

от третьего лица: не явился, извещён надлежащим образом (вернулся конверт за истечением срока хранения);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Сальской городской прокуратуры на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 по делу N А53-22316/2011 по заявлению Сальской городской прокуратуры к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, при участии третьего лица индивидуального предпринимателя Кириченко Олега Александровича, о признании незаконным и отмене постановления от 22.09.2011 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

принятое судьёй Паутовой Л.Н.

УСТАНОВИЛ:

Сальская городская прокуратура (далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление) об отмене постановления от 22.09.11 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ в отношении индивидуального предпринимателя Кириченко О.А.; о возвращении дела об административном правонарушении на новое рассмотрение.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечён индивидуальный предприниматель Кириченко Олег Александрович (далее - предприниматель).

Решением суда от 09.12.11 прокуратуре в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что предприниматель считается подвергнутым административному наказанию, предписанием ему предоставлена возможность для устранения допущенного нарушения в срок до 13.02.12. Следовательно, в отношении предпринимателя может быть проведена проверка по выявлению нарушений в использовании земельного участка с кадастровым номером 61:34:0600008:2055 после истечения срока исполнения предписания.

Не согласившись с принятым судебным актом, прокуратура подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить. Жалоба мотивирована тем, что установление факта продолжения использования земельного участка предпринимателем является новым правонарушением и требует применения более строгого наказания к лицу, привлекаемому к административной ответственности и говорит о продолжаемом административном правонарушении - совершении одним и тем же лицом нескольких тождественных (сходных) правонарушений, за каждое из которых нарушитель должен привлекаться к административной ответственности.

Управление и предприниматель отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Предприниматель своего представителя в судебное заседание не направил, о дате, месте и времени проведения судебного заседания извещён надлежащим образом.

Представители прокуратуры и управления не возражали против рассмотрения жалобы в отсутствие представителя предпринимателя.

Учитывая изложенное, на основании ч.ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя предпринимателя.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы, настаивал на отмене решения суда первой инстанции.

Представитель управления возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на его законность и обоснованность.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, изучив отзыв на апелляционную жалобу, выслушав представителей прокуратуры и управления, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 10.08.11 Сальским отделом управления составлен протокол об административном правонарушении в отношении предпринимателя, согласно акту проверки от 29.07.11, составленного главным специалистом отдела имущественных отношений Администрации Сальского городского поселения по факту использования земельного участка, расположенного по адресу: г.Сальск, ул.Аэродромная, 1, площадью 55 099 кв.м., кадастровый номер 61:34:0600008:2055 самовольно без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

12.08.11 по данному факту предприниматель был привлечен к административной ответственности, постановление не оспаривалось, вступило в законную силу 23.08.11, штраф оплачен 16.08.11.

12.08.11 предпринимателю было выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства, в соответствии с которым предпринимателю предписано оформить в установленном порядке правоустанавливающие документы на земельный участок в срок до 13.02.12, документы, подтверждающие этот факт предоставить в срок до 13.02.12.

15.09.11 в период времени с 13.00 часов до 14.00 часов при проведении проверки исполнения земельного законодательства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, прокуратурой установлен факт использования земельного участка по адресу: г.Сальск, ул.Аэродромная, 1 предпринимателем для осуществления предпринимательской деятельности по производству металлоизделий.

16.09.11 прокурор вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, административный материал направлен начальнику Сальского отдела Управления.

22.09.11 главным государственным инспектором Сальского района по использованию и охране земель, начальником Сальского отдела Управления Буняевой С.А. вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в связи с наличием по одному и тому же факту совершения противоправных действий лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания.

Не согласившись с вынесенным постановлением прокуратура обратилась в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что постановление управления является законным и обоснованным по следующим основаниям.

Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрено, что самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Анализ объекта и объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю. Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

В соответствии с главами 1 и 4 ЗК РФ земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, аренде и безвозмездном срочном пользовании.

Согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РФ.

В силу п. 1 ст. 26 ЗК РФ права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Такими документами являются свидетельства о государственной регистрации, которые выдаются правообладателю земельных участков.

Как верно установлено судом первой инстанции, при проведении проверки документы, подтверждающие законность использования предпринимателем части земельного участка площадью 55 099 кв.м., представлены не были.

Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

Из документов, предоставленных в ходе проверки и содержащихся в материалах административного дела, следует, что предприниматель занимает и использует земельный участок без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов.

Постановлением Сальского отдела управления от 12.08.11 предприниматель был привлечен к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 1 000 рублей. Кроме того, в соответствии с п.п. 47, 64 Административного регламента уполномоченным органом вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 12.08.11, согласно которому предприниматель обязывается в срок до 13.02.12 оформить в установленном порядке правоустанавливающие документы на используемый им земельный участок.

После рассмотрения направленных прокурором материалов административного дела в отношении предпринимателя, главным государственным инспектором Сальского района по использованию и охране земель было вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 22.09.11, в связи с невозможностью привлечения указанного лица к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение.

Доводы прокурора о том, что, несмотря на привлечение предпринимателя к административной ответственности 10.08.11 он продолжает использование земельного участка, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации без оформления документов, предоставляющих право пользования земельным участком, что установлено в ходе прокурорской проверки 15.09.11, а также тот факт, что дело об административных правонарушениях от 10.08.11 и от 16.09.11 возбуждались не в рамках одной проверки, а в рамках разных проверок, проводимых в разное время и разными органами, судом первой инстанции правильно не приняты, поскольку прокуратура не имела законных оснований для проведения внеплановой проверки.

Так, согласно ч. 1 ст. 17 КоАП РФ, выдача предписания юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю является одной из мер, принимаемых должностными лицами органами государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

В соответствии с п. 32 Административного регламента, орган государственного земельного контроля (которым на настоящий момент является Росреестр и его территориальные органы) осуществляет контроль за соблюдением исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений. Исполнение нарушителями земельного законодательства предписаний об устранении нарушений земельного законодательства является конечным результатом исполнения государственной функции по государственному земельному контролю (пункт 33 Административного регламента).

Кроме того, согласно п.1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.10.08 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Такая проверка, в соответствии с п.82 Административного регламента, проводится в течение пятнадцати дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием об устранении нарушения земельного законодательства в качестве осуществления функций по контролю за устранением выявленных нарушений.

Учитывая положения ст. 4.6 КоАП РФ, предприниматель считается подвергнутым административному наказанию. Предписанием ему предоставлена возможность для устранения допущенного нарушения в срок до 13.02.12. Следовательно, в отношении предпринимателя может быть проведена проверка по выявлению нарушений в использовании земельного участка с кадастровым номером 61:34:0600008:2055 после истечения срока исполнения предписания.

В соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Статьей 4.6 КоАП РФ предусмотрено, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

В соответствии с п. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.(п.2).

Судом апелляционной инстанции установлено, что доказательств фактического использования земельного участка предпринимателем прокуратура не представила. Её доводы основаны только на отсутствие документов, подтверждающих законность использования земельного участка. Каких-либо иных доказательств, подтверждающих использование земельного участка в предпринимательских целях прокуратура судам первой и апелляционной инстанциям не представила.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал прокуратуре в удовлетворении заявленных требований, поскольку предприниматель не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы прокуратуры и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

О.А. Сулименко С.С. Филимонова