Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2012 г. N 14АП-78/12

г. Вологда

01 марта 2012 г.

Дело N А13-7775/2011

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Пестеревой О.Ю. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Твороговой И.В.,

при участии от главы Череповецкого муниципального района Соловьева В.А. по доверенности от 08.12.2011, Департамента лесного комплекса Вологодской области Солодягина А.В. по доверенности от 01.01.2012, Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Ермолиной М.М. по доверенности от 26.07.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента лесного комплекса Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 07 декабря 2011 года по делу N А13-7775/2011 (судья Мамонова А.Е.),

установил

глава Череповецкого муниципального района (далее - глава Череповецкого района, глава) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным предписания главного государственного лесного инспектора Вологодской области (далее - инспектор) от 17.06.2011 N 21-06-6/500 (с учетом уточнения требований, принятого судом).

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 12 августа 2011 года и от 27 октября 2011 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области (далее - Департамент природных ресурсов) и муниципальное образование Югское.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 07 декабря 2011 года признано не соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) и недействительным предписание инспектора от 17.06.2011 N 21-06-6/500. На Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - Департамент лесного комплекса, Департамент) возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации Череповецкого муниципального района.

Департамент с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что рассмотрение данного спора подведомственно районному суду, а не арбитражному, а так же на то, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения.

Департамент природных ресурсов в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании указали, что нарушения правил, допущенные заявителем, выражены в форме бездействия, а именно в неисполнении им предусмотренных законодательством обязанностей по организации утилизации и переработки твердых бытовых отходов. Просят решение суда первой инстанции отменить, производство по делу - прекратить.

Муниципальное образование Югское в отзыве на апелляционную жалобу не согласно с ней, возражает против удовлетворения жалобы. Также просит о рассмотрении дела без своего участия.

Муниципальное образование Югское надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей главы, Департамент лесного комплекса и Департамент природных ресурсов, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Департаментом лесного комплекса на основании приказа от 15.06.2011 N 493 16.06.2011 проведено обследование лесных участков особо охраняемой природной территории регионального значения "Зеленая роща" Череповецкого государственного лесничества (далее - ООПТ "Зеленая роща") на предмет соблюдения требований пожарной безопасности в лесах и пресечения их нарушений, по результатам которого составлена справка от 16.06.2011.

Согласно справке в ходе обследования выявлены массовые случаи захламления и засорения лесных участков строительным и бытовым мусором, которое производится жителями и временно проживающими гражданами в населенных пунктах, а также предприятиями и организациями, прилегающих к территории ООПТ "Зеленая роща", что создает угрозу возникновения лесных пожаров и причинения вреда жизни, здоровью граждан и окружающей среде.

Рассмотрев материалы обследования, инспектор пришел к выводу о нарушении пункта 9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.20017 N 417 (далее - Правила N 417), пункта 39 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2007 N 414 (далее - Правила N 414) и вынес предписание от 17.06.2011 N 21-06-6/500, в соответствии с которым глава Череповецкого района в срок до 01.07.2011 обязан обеспечить ликвидацию и дальнейшее недопущение несанкционированных свалок в границах ООПТ "Зеленая роща", привести территорию в надлежащее состояние. Информацию о выполнении предписания представить в Департамент лесного комплекса области в срок до 07.07.2011.

Не согласившись с вынесенным предписанием, глава обратился в Арбитражный суд Вологодской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

На основании статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов. Охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 53.1 ЛК РФ предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.

Частью 2 статьи 53.1 ЛК РФ к мерам противопожарного обустройства лесов отнесены снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений и проведения санитарно-оздоровительных мероприятий (пункт 7); иные определенные Правительством Российской Федерации меры (пункт 9).

В порядке пункта 4 части 1 статьи 55 ЛК РФ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия).

На основании пункта 9 Правил N 417 запрещается засорение леса бытовыми, строительными, промышленными и иными отходами и мусором.

В силу подпункта "е" пункта 39 Правил N 414 при использовании лесов не допускается загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами.

Согласно статье 11 Закона Вологодской области от 02.10.2008 N 1848-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (далее - Закон N 1848-ОЗ) на особо охраняемых природных территориях запрещается любая деятельность, противоречащая задачам и принципам особо охраняемых природных территорий и режиму их особой охраны, установленному в положении об особо охраняемой природной территории.

Пунктом 7.1 Положения о туристско-рекреационной местности областного значения "Зеленая роща" Череповецкого муниципального района Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 24.12.2007 N 1814, установлено, что на территории туристско-рекреационной местности запрещается захоронение промышленных и бытовых отходов, засорение и захламление территории.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что в нарушение указанных норм, лесные участки территории ООПТ "Зеленая роща" захламлены строительным и бытовым мусором.

Частью 2 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ, статьи 15 Закона N 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

При этом в статье 2 Закона N 89-ФЗ определено, что размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Как правильно указал суд первой инстанции, понятие утилизации отходов в Законе N 89-ФЗ не приводится. Согласно пункту 5.38 ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен Постановлением Госстандарта РФ от 28.12.2001 N 607-ст) утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий.

Под сбором отходов в статье 2 Закона N 89-ФЗ понимаются прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

При этом организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена пунктом 1 статьи 8 Закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами.

Согласно оспариваемому предписанию главе района поручено выполнить мероприятия по сбору и вывозу мусора.

Однако, суд первой инстанции, с учетом выше приведенных норм, пришел к правомерному выводу о том, что организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора не относится к полномочиям органов местного самоуправления района.

Доводы Департамента о неисполнении главой обязанностей по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории района судом первой инстанции обоснованно отклонены, поскольку утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов не охватывают понятий сбора и вывоза отходов. Вместе с тем осуществление такой деятельности на особо охраняемых природных территориях запрещено статьей 12 Закона N 89-ФЗ.

В преамбуле Закона N 33-ФЗ определено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Согласно пункту 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 статьи 2 Закона N 33-ФЗ содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), если иное не следует из указанного Закона.

В порядке пункта 1 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (статья 210 ГК РФ).

Частью 1 статьи 26.12 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Статьей 3 Закона N 1848-ОЗ также установлено, что особо охраняемые природные территории, определенные органами исполнительной государственной власти области как особо охраняемые природные территории областного значения, являются собственностью Вологодской области и находятся в ведении органов государственной власти области.

Финансирование особо охраняемых природных территорий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и иных не запрещенных законом источников (статья 12 Закона N 1848-ОЗ).

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Вологодской области от 24.12.2007 N 1814 образована туристско-рекреационная местность областного значения "Зеленая роща" на землях лесного фонда государственного учреждения "Череповецкий лесхоз" и землях запаса Череповецкого муниципального района на площади 3713.5 га без изъятия земель у землепользователей. К землепользователям пунктом 5 Положения, утвержденного названным постановлением, отнесены государственное учреждение "Череповецкий лесхоз"; общество с ограниченной ответственностью производственная коммерческая фирма "Варгус"; Цветков И.Л.

В силу пункта 10 Положения о туристско-рекреационной местности областного значения "Зеленая роща" Череповецкого муниципального района Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства области от 24.12.2007 N 1814, финансирование работ по содержанию и охране ООПТ областного значения осуществляется за счет областного бюджета в пределах средств, предусмотренных законом области об областном бюджете на очередной финансовый год, средств предприятий и иных не запрещенных законом источников.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается выделение Департаменту природных ресурсов средств на содержание и охрану территории ООПТ "Зеленая роща".

Доводы Департамента природных ресурсов о том, что глава осуществляет на принципах единоначалия общее руководство деятельностью администрации района, к полномочиям которой, в том числе, относится исполнение полномочий по решению вопросов местного значения, отклоняются апелляционным судом.

Согласно статье 2 Закона Вологодской области от 28.06.2006 N 1465-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды" (далее - Закон N 1465-ОЗ) органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по осуществлению регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории соответствующего муниципального района (городского округа), за исключением объектов, подлежащих региональному государственному экологическому надзору органом исполнительной государственной власти области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды (далее также - уполномоченный орган в сфере охраны окружающей среды области).

Статьей 4 Закона N 1465-ФЗ определены права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий, заключение договоров на сбор и вывоз отходов с особо охраняемых природных территорий к таким правомочиям не отнесены.

При этом пунктом 2 статьи 2 Закона N 1465-ОЗ предусмотрено, что перечень объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области и органами местного самоуправления, определяется Правительством области.

Как правильно указал суд первой инстанции, в материалах дела отсутствуют доказательства наличия такого перечня и включения в него ООПТ "Зеленая роща".

При этом в пункте 2 статьи 5 Закона N 1465-ОЗ указано, что органы государственной власти области обязаны обеспечить передачу органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

Доказательств передачи органам местного самоуправления Череповецкого муниципального района полномочий по содержанию ООПТ "Зеленая роща" в указанном порядке в материалы дела также не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно и правомерно признал предписание инспектора от 17.06.2011 N 21-06-6/500 недействительным.

Также судом первой инстанции исследован довод Департамента о не подведомственности данного спора арбитражному суду, и ему дана надлежащая правовая оценка, с которой апелляционный согласен.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

Из содержания изложенных норм следует, что для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо соблюдение двух условий несоответствие правового акта закону и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное поведение.

Предписания Департамента в силу ЛК РФ носят обязательный характер, в оспариваемом предписании установлена обязанность обеспечить ликвидацию и дальнейшее недопущение несанкционированных свалок в границах ООПТ "Зеленая роща", привести территорию в надлежащее состояние, определен срок для его исполнения, следовательно, его неисполнение в установленный срок может являться основанием для привлечения субъекта предписания к ответственности.

Из содержания оспариваемого предписания видно, что указанные обязанности возложены на главу района. По мнению Департамента, данные обязанности относятся к вопросам местного значения района. Следовательно, выполнение возлагаемых мероприятий должно обеспечиваться за счет средств местного бюджета района.

Статьей 27 АПК РФ к компетенции арбитражного суда отнесены дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В порядке статьи 29, части 2 статьи 198 АПК РФ органы местного самоуправления вправе оспаривать ненормативные правовые акты органов государственной власти, которые незаконно возлагают на них какие-либо обязанности в сфере осуществления экономической деятельности.

Как правильно указал суд первой инстанции, в рассматриваемом случае спор затрагивает интересы муниципального образования, связанные с расходными обязательствами местного бюджета, то есть в сфере экономической деятельности.

Тот факт, что предписание направлено на предотвращение возникновения лесных пожаров, причинение вреда жизни, здоровью граждан и окружающей среде, не свидетельствует об отсутствии экономических отношений в связи с его изданием.

Следовательно, глава обоснованно обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании предписания от 17.06.2011 N 21-06-6/500 в соответствии с главой 24 АПК РФ.

С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы Департамента не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 07 декабря 2011 года по делу N А13-7775/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента лесного комплекса Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

О.Ю. Пестерева О.А. Тарасова