Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2012 г. N 19АП-103/12

г. Воронеж

11 марта 2012 г.

Дело N А36-4498/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22.02.2012 г..

Постановление в полном объеме изготовлено 11.03.2012 г..

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Донцова П.В.,

судей Протасова А.И.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутыриной Е.А.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Рассвет": Герба А.В., представитель по доверенности;

от главного государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору Макарова С.Ю.: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения;

от отделения надзорной деятельности по Измалковскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Липецкой области: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения.

рассмотрев в открытом судебном заседании рассмотрев апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Рассвет" (ОГРН 1084807000321) на решение Арбитражного суда Липецкой области от 14.12.2011 по делу N А36-4498/2011,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Рассвет" обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением об отмене постановления главного государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору Макарова С.Ю. N 91 от 10 ноября 2011 года о назначении административного наказания по ч. 4 ст.20.4 КоАП РФ, т.е. за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 14.12.2011 г.. по делу N А36-4498/2011 (судья Дружинин А.В.) в удовлетворении заявления ООО "Рассвет" отказано.

Не согласившись в решением, ООО "Рассвет" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить решение и принять по делу новый судебный акт. Указывает, что:

? акт проверки от 26.02.2011 г.. составлен в отсутствие конкурсного управляющего и представителя, имеющего надлежащую доверенность;

? предписание от 26.10.2011 г.. N 54/1/54 и предписание от 10.11.2011 г.. не были вручены уполномоченному лицу;

? рассмотрение дела об административном правонарушении и привлечение юридического лица к административной ответственности происходило в отсутствие конкурсного управляющего или надлежащего уполномоченного лица;

? ни один из документов не был надлежащим образом вручен конкурсному управляющему либо уполномоченному лицу;

? административным органом не было учтено наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность.

В заседании апелляционной инстанции представитель ООО "Рассвет" поддержала требования апелляционной жалобы по вышеизложенным основаниям.

Главный государственный инспектор Измалковского района по пожарному надзору Макаров С.Ю., представляющий также интересы отделения надзорной деятельности по Измалковскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Липецкой области, по доверенности, в судебное заседание не явился, в письменном заявлении просил суд о рассмотрении дела в его отсутствие.

В представленном отзыве Макаров С.Ю. настаивает на законности оспариваемого постановления о привлечении ООО "Рассвет" к административной ответственности.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 15.02.2012 г.. до 22.02.2012 г..

Изучив материалы дела, заслушав и обсудив пояснения представителя ООО "Рассвет", Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее.

26 октября 2011 года на основании распоряжения главного государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору Макарова С.Ю. N 54 от 05.09.2011 года была проведена проверка соблюдения Правил пожарной безопасности ООО "Рассвет" по фактическому адресу нахождения юридического лица (Измалковский район, д. Панкратовка), в результате которой были выявлены нарушения обязательных требований норм и правил пожарной безопасности в Российской Федерации ППБ 01-03 (утвержденные приказом МЧС России N 313 от 18.06.2003 года), НПБ 110-03 "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования подлежащих защите автоматической пожарной сигнализацией", (утвержденные приказом МЧС России N 315 от 18.06.2003 года), НПБ 104-03 "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях", (утвержденные приказом МЧС России N 323 от 20.06.2003 года); норм Федерального Закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в частности:

1. Здания, помещения не оборудованы автоматической установкой пожарной сигнализации (Основание: п. 4, ст. 83; ч. 1, 2 ст. 54 Федерального Закона N 123-ФЗ; п. 4; табл. 1 п. 9; табл. 3 п. 9.2, табл. 3 п. 38 НПБ 110-03);

2. Здания, помещения не оборудованы системой оповещения и управления

эвакуацией людей при пожаре (Основание: п. 1, ст. 84; ч. 1, 2 ст. 54 Федерального Закона N 123-ФЗ; разд. 5, табл. 2, п. 15, п. 20 НПБ 104-03);

3. Для всех производственных и складских помещений не определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класс зоны по правилам устройства электроустановок (Основание: п. 33 абзац 1 ППБ 01-03);

4. Здания, сооружения не обеспечены первичными средствами пожаротушения в соответствии с приложением 3 ППБ 01 -03 (Основание: п. 108 ППБ 01-03);

5. На территории организации не оборудованы пожарные щиты (Основание: п. 21 приложения 3 ППБ 01-03);

6. Территория в пределах противопожарных расстояний между зданиями,

сооружениями, а также участки, прилегающие к постройкам, не очищаются от сухой травы, кустарников и горючих материалов (Основание: п. 21, ППБ 01-03);

7. В зданиях и помещениях осуществляется эксплуатация электрооборудования в нарушение нормативных документов по электроэнергетике (п.п.1.1.19, 2.1.21, 2.1.22, 2.1.24, 6.6.12, 7.1.37 ПУЭ; п. 1.2.6 ПТЭЭП) (Основание: п. 57, ППБ 01-03);

8. В административном здании (промкомплекса) в помещении комнаты отдыха применяется нестандартный (самодельный) электронагревательный прибор (Основание: п. 60 абз. 6 ППБ 01-03);

9. В помещениях административного здания эксплуатируются светильники со снятыми колпаками (рассеивателями), предусмотренными конструкцией (Основание: п. 60 абзац 3 ППБ 01-03);

10. Распорядительным документом не установлен соответствующий противопожарный режим (Основание: п. 15 ППБ 01-03);

11. Работники организации допущены к работе без прохождения противопожарного инструктажа (Основание: п. 7 ППБ 01-03);

12. Не разработаны инструкции о мерах пожарной безопасности (Основание: п. 6 ППБ 01-03).

По результатам проверки был составлен акт от 26.10.2011 г.. N 54.

26.10.2011 г.. выдано предписание N 54/1/54 по устранению нарушений пожарной безопасности.

26 октября 2011 года главным государственным инспектором Измалковского района по пожарному надзору Макаровым С.Ю. в отношении ООО "Рассвет" был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.

10.11.2011 г.. выдано предписание об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Постановлением главного государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору Макарова С.Ю N 91 от 10.11.2011 года ООО "Рассвет" привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа 160 000 рублей.

Не согласившись с постановлением, ООО "Рассвет" обратилось в арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Арбитражный суд Липецкой области, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что в действиях заявителя имеется состав административного правонарушения, предусмотренный ч.4 ст.20.4 КоАП РФ; процессуальных нарушений при привлечении Общества к ответственности административным органом не было допущено. Суд области указал, что требования, установленные ст. 28.2 КоАП РФ, административным органом соблюдены. О месте и времени составления протокола конкурсный управляющий Гуров Ю.М. был уведомлен надлежащим образом. Уведомление о составлении протокола было направлено заказным письмом с уведомлением о вручении 18.10.2011 г.., а также по факсу: 3-32-44 и 51-73-18, что имеет документальное подтверждение. Кроме того, в подтверждение получения юридическим лицом уведомления о составлении протокола служит информация, указанная в письме конкурсного управляющего Гурова Ю.М. от 21.10.11г. исх. N 277 (л.д. 69). О причинах неявки законного представителя при составлении протокола административный орган уведомлен не был.

Апелляционный суд не может согласиться с позицией суда области в связи со следующим.

Управление надзорной деятельностью Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Липецкой области является органом, исполняющим государственную функцию по надзору за выполнением органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности.

Проверка в отношении ООО "Рассвет" была назначена и проведена должностными лицами указанного административного органа в соответствии с компетенцией, предоставленной Административным регламентом, утв. Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, Положением о территориальном органе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Приказом МЧС РФ от 06.08.2004 г.. N 372.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч.1 ст.1).

При осуществлении федерального государственного пожарного надзора положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, применяются с 01 августа 2011 г.. (п.17 ч.4 ст.1, ч.5 ст.27).

Как следует из материалов дела, проверка в отношении ООО "Рассвет" была проведена 17.10.2011 г.. с 10.00 часов до 12.00 часов и 26.10.2011 г.. с 11.30 часов до 12.00 часов на основании распоряжения главного (заместителя главного) государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору N 54 от 05.09.2011 г.. (акт проверки N 54 от 26.10.2011 г.. - л.д.57). Отметка об ознакомлении с копией распоряжения о проведении проверки в акте проверки отсутствует. Ссылка административного органа на вручение распоряжения о проведении проверки под роспись 06.10.2011 г.. представителю конкурсного управляющего Киселевичу А.Е. не подтверждается объективными доказательствами, собранными по делу. Имеющаяся в материалах дела копия уведомления о вручении 19.10.2011 г.. почтового отправления Машаровой Н.В. (л.д.46) является недопустимым доказательством направления копии распоряжения, поскольку не позволяет установить содержание данного почтового отправления. Кроме того, дата вручения почтового отправления свидетельствует о его получении адресатом позже начала проведения проверки.

Суд апелляционной инстанции также учитывает, что на момент проверки ООО "Рассвет" находилось в стадии конкурсного производства процедуры банкротства, в связи с чем, уведомление ООО "Рассвет" через главного бухгалтера Машарову Н.В. о начале проверки является ненадлежащим.

Из изложенного следует, что о предстоящей проверке ООО "Рассвет" не было своевременно уведомлено, чем нарушены положения п.12 ст.9 ФЗ N 294, в соответствии с которым о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В акте проверки N 54 от 26.10.2011 г.. отсутствует подпись уполномоченного представителя Общества. Проведение проверки в отсутствие конкурсного управляющего Гурова Ю.М. административным органом не опровергнуто.

Таким образом, административным органом нарушены положения ч. 2 ст. 15 ФЗ N 294, в соответствии с которой при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не в праве: осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

Нарушения в части срока уведомления о проведении проверки отнесены п.1 ч.2 ст.20 ФЗ N 294 к грубых нарушениям, в связи с чем, результаты проверки, проведенной административным органом, в силу ч.1 ст. 20 ФЗ N 294, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Протокол об административном правонарушении N 91 от 26.10.2011 г.. составлен и постановление о назначении административного наказания N 91 от 10.11.2011 г.. вынесено главным государственным инспектором Измалковского района по пожарному надзору Макаровым С.Ю. в пределах полномочий, предоставленных ст.23.34 КоАП РФ, ст.3 Постановления Правительства РФ от 21.12.2004 N 820 "О государственном пожарном надзоре".

Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.20.4 КоАП РФ рассматривают органы, осуществляющие государственный пожарный надзор (ст.23.34 КоАП РФ).

Структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции), отнесены к органам государственного пожарного надзора.

Статьей 28.2 КоАП РФ установлено, что о совершении административного правонарушения составляется протокол. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Положения ст. 28.2 КоАП РФ предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

При этом толкование указанной нормы права позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ предусматривает необходимость принятия административным органом необходимых и достаточных мер для извещения привлекаемого к административной ответственности лица либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения лицу возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При проверке порядка привлечения ООО "Рассвет" к административной ответственности", апелляционный суд установил, что протокол N 91 от 26.10.2011 г.. был составлен в отсутствие законного представителя юридического лица. При этом о составлении протокола об административном правонарушении Общество не было извещено.

В материалах дела имеется копия письма N 259-15 от 18.10.2011 г.. в адрес конкурсного управляющего Гурова Ю.М. о составлении в отношении ООО "Рассвет" протокола об административном правонарушении 26.10.2011 г.. в 12.00 часов (л.д.45). Однако, доказательства получения данного письма в материалах дела отсутствуют. Копия уведомления о вручении 25.10.2011 г.. почтового отправления Петрищевой (л.д.46) не является доказательством извещения ООО "Рассвет" о составлении протокола, поскольку не позволяет установить содержание данного почтового отправления. Кроме того, представитель ООО "Рассвет" в заседании апелляционной инстанции пояснил, что ему не известно, кто такая Петрищева. Доказательств того, что Петрищева является законным представителем или работником ООО "Рассвет", административным органом не представлено.

Вывод суда области об извещении ООО "Рассвет" о составлении протокола 26.10.2011 г.. по факсу: 3-32-44 и 51-73-18, не соответствует доказательствам, имеющимся в материалах дела. Из отчета об отправке (л.д.47) невозможно сделать выводов о том, кем и кому направлялось факсимильное сообщение, а также его содержание. Другие доказательства извещения Общества в материалах дела отсутствуют.

Считая данные обстоятельства установленными, суд апелляционной инстанции критически оценивает доводы административного органа об осведомленности Общества о дате и месте составления протокола. Письмо конкурсного управляющего Гурова Ю.М. в адрес административного органа N 227 от 21.10.2011 г.. (л.д.69) содержит ходатайство об отложении составления протокола. В ответ административным органом направлено сообщение о проведении в отношении ООО "Рассвет" плановой проверки и невозможности отложить процедуру составления протокола исходя из сроков, установленных КоАП РФ (л.д.70). Однако, истечение сроков составления протокола не является основанием отказа в отложении процедуры его составления.

Кроме того, судом апелляционной инстанции принимается во внимание, что в день составления протокола N 90 от 26.10.2011 г.. административный орган продолжил проведение проверки в порядке ФЗ N 294. Однако, в материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления о проведении проверки 26.10.2011 г..

Таким образом, протокол об административном правонарушении N 91 от 26.10.2011 г.. составлен с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ.

Согласно разъяснениям, изложенным в п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В рассматриваемом случае допущенные административным органом нарушения являются существенными, поскольку не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении в отношении ООО "Рассвет".

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности привело к нарушению прав лица, привлекаемого к административной ответственности, гарантированных ч. ч. 1, 2 ст. 25.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, неукоснительное соблюдение процессуальным норм производства по делу об административных правонарушениях призвано обеспечить прав и законные интересы лиц, участвующих в деле.

Из положений ст. 1.6 КоАП РФ следует, что обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Допущенный государственным инспектором Измалковоского района по пожарному надзору порядок привлечения лица к административной ответственности является достаточным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

Вывод суда об отсутствии процессуальных нарушений при привлечении Общества к административной ответственности по ч.4 ст.20.4 КоАП РФ не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Суд области неполно установил фактические обстоятельства по делу, а именно, не установил допущенные административным органом нарушения при проведении проверки в отношении ООО "Рассвет" и при составлении протокола об административном правонарушении, и не применил правовые нормы ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующие порядок привлечения к административной ответственности до момента возбуждения дела об административном правонарушении.

В связи с этим, решение арбитражного суда области подлежит отмене.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не решается, поскольку исходя из смысла статьи 209 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционных жалоб на решения судов по заявлениям об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственная пошлина уплате не подлежит.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 14.12.2011 по делу N А36-4498/2011 отменить полностью.

Признать незаконным и отменить постановление Главного государственного инспектора Измалковского района по пожарному надзору Макарова С. Ю. N 91 от 10 ноября 2011 г.. о привлечении ООО "Рассвет" к административной ответственности по ч.4 ст.20.4 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 160000 (ста шестидесяти тысяч) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции по основаниям, предусмотренным ч.1 ст. 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

А.И.Протасов Е.А. Семенюта