Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2012 г. N 20АП-576/12

город Тула

19 марта 2012 г.

Дело N А68-8398/11

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 марта 2012 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Дорошковой А.Г.,

судей Полынкиной Н.А. и Стахановой В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шульгач И.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 20АП-576/2012) Главного управления МЧС России по Тульской области

на решение Арбитражного суда Тульской области от 30.12.2011

по делу N А68-8398/11 (судья Елисеева Л.В.), принятое

по заявлению акционерного коммерческого банка "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) в лице Тульского филиала (ОГРН 1027700159497, ИНН 7702000406)

к Главному управлению МЧС России по Тульской области

о признании предписания от недействительным,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: Горелова Е.М. - начальник юридического сектора (доверенность от 27.12.2010 N 1852);

от ответчика: Лаврентьев Р.Н. (доверенность от 02.02.2012 N 1690-2-1), Майоров Ю.А. (доверенность от 25.01.2012 N 1530-2-1);

установил:

акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) в лице Тульского филиала (далее - Банк) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Главного управления МЧС России по Тульской области (далее - Управление) от 29.07.2011 N 122/4/91-13 по устранению нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Определением арбитражного суда от 13.10.2011 в порядке ст. 47 АПК РФ произведена замена ненадлежащего ответчика по делу - Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Тульской области - на надлежащего ответчика - ГУ МЧС России по Тульской области.

Решением арбитражного суда от 30.12.2011 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 15.06.2011 N 122-ГОЧС в отношении Тульского филиала ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" была проведена плановая выездная проверка соблюдения Банком установленных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (т. 1, л.д. 25-28).

По результатам проведенной проверки заявителю выдано предписание от 29.07.2011 N 122/4/91-13 по выполнению следующим мер:

1) разработать положение об объектовом звене территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. 5 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794);

2) разработать персональные обязанности членов комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в Тульском филиале ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. 24, 28 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций");

3) обучить в области защиты от чрезвычайных ситуаций членов комиссии по ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее КЧС и ОПБ) Тульского филиала ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы", а именно: председателя КЧС и ОПБ - заместителя директора филиала Лобанова Н.А., заместителя председателя КЧС и ОПБ - главного бухгалтера филиала Тюфанова В.В., членов КЧС и ОПБ: начальника сектора экономической безопасности Кириллова В.Н., начальника отдела информационных технологий Лукашина С.В., начальника хозяйственного отдела Тарасову О.Н., начальника отдела по обслуживанию юридических лиц Живаго Т.П., начальника сектора кассовых операций Андронову Е.Ю., управляющего дополнительным офисом - Отделение N 2 "Пушкинское" Ломтеву И.Ю., управляющего дополнительным офисом - отделение "Тулачермет" Гуйван Т.И., управляющего дополнительным офисом - Отделение N 4 "Красноармейское" Канунникову О.Г., управляющего дополнительным офисом - Отделение N 5 "Рязанское" Илюшину Е.Н. (пп. "в" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и

территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; п. 2 постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; п. 9 приказа МЧС России от 19.01.2004 N 19 "Перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях МЧС

России, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по ГО и ЧС субъектов РФ и на курсах ГО муниципальных образований");

4) создать орган повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - дежурно-диспетчерскую службу в ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. 11 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций");

5) согласовать План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с приложениями ОАО "АКБ "Банк Москвы" (п. "а" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 23 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций");

6) переработать План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с приложениями ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" в соответствии с методическими рекомендациями по разработке Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. "а" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 23 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", "Методические рекомендации по разработке Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций", Москва, 2003);

7) разработать обязательные приложения к Плану действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций ОАО "АКБ "Банк Москвы":

- карту возможной обстановки при возникновении ЧС;

- календарный план основных мероприятий звена территориальной подсистемы РСЧС при угрозе и возникновении производственных аварий, катастроф, стихийных бедствий;

- решение председателя КЧС и ОПБ на ликвидацию ЧС;

- расчет сил и средств, привлекаемых для выполнения мероприятий при угрозе и возникновении производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий;

- организацию управления, оповещения и связи при угрозе и возникновении производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий (схема) (п. "а" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 23 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", "Методические рекомендации по разработке Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций", Москва, 2003);

8) разработать порядок проведения эвакуационных мероприятий (План эвакуации) в чрезвычайных ситуациях мирного времени ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. 6, 15, 27 постановления Правительства РФ от 22.06.2004 N 303 "О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы");

9) обучить в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера руководителей дополнительных офисов Тульского филиала ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" в учебно-методическом центре по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям по субъекту РФ (п. "в" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пп. "г" п. 2, пп. "б" п. 6 постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

10) организовать подготовку персонала, не включенного в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Тульском филиале ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. "в" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пп. "а" п. 2 постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

11) организовать проведение командно-штабных учений или штабных тренировок в целях совершенствования знаний, умений и навыков населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций в Тульском филиале ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (п. "в" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения" и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 8 постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

12) для планирования, подготовки и проведения эвакуационных мероприятий в ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" заблаговременно в мирное время создать эвакуационную комиссию (п. 2, 25 постановления Правительства РФ от 22.06.2004 N 303 "О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы");

13) разработать Положение об эвакуационной комиссии ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы", утверждаемое соответствующим руководителем гражданской обороны (п. 9 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организация, утв. приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687).

Считая указанное предписание незаконным, Банк оспорил его в арбитражном суде.

Удовлетворив требования Банка, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управлением в оспариваемом предписании по устранению нарушений требований в гражданской обороны не указаны положения нормативного акта, в силу которого Банк является именно уполномоченной организацией, входящей в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов суда по следующим основаниям.

Статьей 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

С целью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций в ст. 4 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено создание единой государственной системы, объединяющей органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, деятельность которой организуется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794.

Согласно п. 10 Положения о единой государственной системе к постоянно действующим органам управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектовом уровне относятся структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

В силу статьи 27 Федерального закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение "О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (далее - Положение о государственном надзоре).

В силу пункта 4 Положения о государственном надзоре органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Приказом МЧС России от 09.08.2010 N 382 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Административный регламент).

Согласно п. 5 Административного регламента предметом проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является:

в) для организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, объекты экономики, обеспечивающие жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения):

г) для организаций, расположенных в непосредственной близости к потенциально опасным объектам (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения) и попадающих в зоны возможных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и катастрофического затопления, - выполнение обязанностей и требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу пункта 4 Административного регламента объектами надзора являются федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации, отнесенные к группам по гражданской обороне, продолжающие работу в военное время, имеющие на своем балансе объекты гражданской обороны (защитные сооружения гражданской обороны (убежища, противорадиационные укрытия), специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и специальной обработки техники) и имущество гражданской обороны, в том числе технические средства, обеспечивающие гражданскую оборону (технические средства управления гражданской обороны, технические средства оповещения населения, световой и иных видов маскировки).

Ни в акте проверки, ни в предписании Управление не обосновало, что банк имеет потенциально опасный объект либо расположен в непосредственной близости к потенциально опасным объектам, в связи с чем является одним из перечисленных выше объектов надзора.

Также не представлены Управлением убедительные доказательства того, что АКБ "Банк Москвы" является объектовым звеном Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с Положением о городском звене Тульской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением главы администрации города Тулы от 17.02.2006 N 107, городское звено, в числе других, объединяет организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Постоянно действующим органом управления звена объектового уровня является структурное подразделение или работник организации, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (п. 9 Положения).

Мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Система защиты населения в чрезвычайных ситуациях формируется на основе разбивки подконтрольной территории на зоны вероятных чрезвычайных ситуаций по результатам анализа вероятности возникновения на данной территории и на отдельных ее элементах такой ситуации; прогнозирования характера, масштабов и времени существования вероятных чрезвычайных ситуаций; оценки возможных факторов риска, интенсивности формирования и проявления поражающих факторов; оценки особенностей техносферы и населения подконтрольной территории и ее элементов. Результаты классификации территорий, в частности, по химической опасности, доводятся до объектов народного хозяйства (п.11 Методических рекомендаций, утв. Минобороной СССР 04.12.1990 N ДНГО-3).

Управлением не обозначены критерии и не указаны положения нормативного или ненормативного правого акта, в силу которого Банк является именно уполномоченной организацией, входящей в единую систему, на которую возложена обязанность создать структурное подразделение как постоянно действующий орган управления единой системы.

Исходя из изложенного, арбитражный суд пришел к правомерному выводу о незаконности вынесенного Управлением в отношении Банка предписания от 27.10.2011 N 207/3-144-10 по устранению вышеперечисленных нарушений.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 АПК РФ, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 30.12.2011 по делу N А68-8398/11 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Главному управлению МЧС России по Тульской области (300031, г. Тула, ул. Демонстрации, д. 21) из федерального бюджета госпошлину в сумме 1 000 рублей, ошибочно уплаченную по чеку-ордеру от 26.01.2012 СБ8604/0035.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. Кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Г. Дорошкова

Судьи

Н.А. Полынкина В.Н. Стаханова