Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2012 г. N 16АП-1033/11

г. Ессентуки

20 марта 2012 г.

Дело N А61 -2381/10

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 марта 2012 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Семенова М.У.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Замуруевой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания на решение Арбитражного суда РСО-Алания от 12 января 2012 года по делу N А61 -2381/10,

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Владикавказ" (ИНН 1516609782, ОГРН 1051500531609),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания (ИНН 1501004390, ОГРН 1021500584148),

о признании незаконным и отмене постановления от 15.10.2010 по делу об административном правонарушении N 58- 10/К-10 (судья Коптева М.Б.)

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания: Дзеранов Ш.Г. по доверенности N 5 от 21.11.11., Келехсаева А.Ш. по доверенности N 2 от 16.07.10;

от ООО "Газпром газораспределение Владикавказ": не явились, извещены.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Владикавказ" (ООО "Аланиягаз", далее - общество) обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания (далее - УФАС по РСО-Алания, антимонопольный орган) от 15.10.2010 по делу об административном правонарушении N 58-10/К-10 о наложении штрафа в размере 300000 рублей.

решение Арбитражного суда РСО-Алания от 12 января 2012 года Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания от 15.10.2010 по делу N 58-10/К-10 о привлечении к административной ответственности Общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Владикавказ" признано незаконным и отменено.

Решение мотивированно тем, что, не допустив к рассмотрению дела об административном правонарушении защитников, полномочия которых были удостоверены в соответствии с законом, антимонопольный орган нарушил гарантированное Конституцией Российской Федерации право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на получение юридической помощи.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает, что представители не обладали надлежащими документами, подтверждающими полномочия на предоставление интересов общества при составлении протокола.

В судебном заседании представители Управления Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания Дзеранов Ш.Г., Келехсаева А.Ш. поддержали требования, изложенные в апелляционной жалобе.

ООО "Газпром газораспределение Владикавказ" участвующее в деле, надлежащим образом извещенное о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направило, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, выслушав представителя стороны, и проверив законность обжалуемого судебного акта в обжалуемой части с учетом согласия на это сторон в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Арбитражного суда РСО-Алания от 12 января 2012 года по делу N А61-2381/10 подлежит оставлению без изменения.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в связи с обращением гражданина Засеева С.Р. об ущемлении обществом его законных интересов, УФАС по РСО-Алания направило 21.09.2010 обществу требование N 2364 о предоставлении в срок до 27.09.2010 следующих сведений и документов (том N1 л.д.26): основания прекращения поставки газа гражданину Засееву С.Р.; уведомление об изменение режима потребления газа, с отметкой о его получения Засеевым С.Р.; имеет ли право ООО "Аланиягаз" в отсутствие потребителя производить изменение режима потребления газа, с нормативно-правовым обоснованием; копию заявки ООО "Кавказрегионгаз" об изменении режима потребления (ограничения) газа Засееву С.Р.; акт об отключении газа Засееву С.Р.

В установленный антимонопольным органом срок требование обществом не исполнено.

В связи с непредставлением антимонопольному органу обществом запрашиваемых сведений, УФАС по РСО-Алания 29.09.2010 возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Обществу направлено уведомление N 2306 о составлении протокола и вызове уполномоченного представителя к заместителю руководителя УФАС по РСО-Алания 07.10.2010 в 11 час. 30 мин.

Уведомление отправлено на юридический адрес общества факсимильной связью и получено 29.09.2010 Дзугкоевой, а также направлено почтовой связью, уведомление о вручении почтового отправления N 36201930007564 Бигаевой 01.10.2010(том N1 л.д.24).

На составление протокола 07.10.2010 явились представители общества - Джимиев М.В. по доверенности N 158 от 31.12.2009 и Уртаева И.К. по доверенности N 148 от 31.12.2009.

УФАС по РСО-Алания был составлен протокол об административном правонарушении от 07.10.2010 N 58-10/К-10, предусмотренном частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (том N 1 л.д.22-23).

К участию в составлении протокола представители общества не допущены.

Отказ антимонопольного органа в участии представителей лица привлекаемого к административной ответственности, в составлении протокола об административном правонарушении, мотивирован отсутствием надлежащим образом оформленных документов, подтверждающих полномочия представителей.

Руководителем УФАС по РСО-Алания 20.10.2010 вынесено постановление N 19-10/Д-10 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 300 000 руб. (том N1 л.д.8-10).

Данное обстоятельство явилось основанием для обращения общества в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с п.6 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Обязанность общества выполнить требование управления установлена Федеральным законом N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Так, согласно пункту 11 части 1 статьи 23 данного Закона антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме. Пункт 1 статьи 25 Закона N 135-ФЗ устанавливает, что коммерческие и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

Объем запрашиваемых сведений, порядок и сроки их представления определяются антимонопольным органом самостоятельно в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств.

В силу части 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, поэтому антимонопольный орган вправе запросить у коммерческой организации необходимые сведения для выполнения возложенных на него функций и задач, а организация обязана их предоставить.

В соответствии с пунктом 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно статье 1.6 КоАП РФ одним из условий законности применения мер административного принуждения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

На основании части 2 статьи 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

При рассмотрении дела об административном правонарушении административный орган выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников административного производства и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела (пункт 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ).

Указанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные статьей 24.1 КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит императивного указания о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности, путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

По смыслу пункта 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Извещение законного представителя юридического лица о времени и месте рассмотрения административного дела через работника такого лица не нарушает требований закона в случае достаточного временного промежутка между вручением такого извещения работнику для передачи руководителю и временем, на которое назначено рассмотрение дела.

Направленное посредством факсимильной связи требование о предоставлении документов от 21.09.2010 получено обществом в тот же день, что подтверждается отчетом об отправке факса, а также письмом и выпиской о детализации счетов за предоставленные услуги электросвязи ЮТК, но общество запрашиваемые сведения в установленный срок не представило.

Положения статьи 28.2 Кодекса, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражаются объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2); при составлении протокола указанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем в протоколе делается соответствующая запись (часть 3); лицо имеет возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении (часть 4); протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 статьи Кодекса, в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Согласно части 1 статьи 25.1 Кодекса лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума N 10) разъяснено, что в целях Кодекса законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса).

Статьей 25.5 Кодекса предусмотрено, что для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник. Защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство. В качестве защитника может выступать адвокат или иное лицо. При этом полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

Разъяснение, содержащееся в пункте 24 постановления Пленума N 10 о том, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле, касается особенностей доказывания факта извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела в том случае, если такой номер указан в доверенности.

В тот же пункт постановления Пленума N 10 включено указание о том, что в целях Кодекса законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса). Данный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Вместе с тем, Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 Кодекса право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Из материалов дела усматривается, что на составление протокола об административном правонарушении явились Уртаева И.К., действующая на основании доверенности от 31.12.2009 N 148 и Джимиев М.В., действующий по доверенности от 31.1 2.2009 N 158.

На составление протокола N 58/10/К-10 Уртаева И.К и Джимиев М.В. не были допущены административным органом, права и обязанности не разъяснялись, с протоколом не были ознакомлены, не была предоставлена возможность дать письменные пояснения, не предоставлена возможность подписания протокола, так как антимонопольный орган посчитал их неуполномоченными на то представителями, что указано в самом протоколе об административном правонарушении и подтверждено представителями антимонопольного органа в судебном заседании.

Согласно пункту 5 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации. Доверенность является документом, который подтверждает наличие у представителя права действовать от чужого имени, определяет условия и границы реализации этих прав.

Из представленных в материалы дела доверенностей от 31.12.2009 N 148 на имя Уртаевой И.К. и от 31.12.2009 N 158 на имя Джимиева М.В. усматривается, что указанные лица действуют от имени общества, имеют права представлять интересы общества, в том числе в Федеральной антимонопольной службе и её территориальных управлениях. Доверенности оформлены в соответствии с требованиями законодательства.

Доказательств недостоверности доверенностей, представленных представителями юридического лица в административный орган, материалы дела не содержат.

Таким образом, следует признать ошибочным, не соответствующим нормам КоАП РФ довод антимонопольного органа о том, что только законный представитель юридического лица вправе участвовать при составлении протокола об административном правонарушении.

Что касается доверенности лица, уполномоченного законным представителем, то указание в ней на полномочия на участие в конкретном административном деле имеет значение лишь с точки зрения оценки данной доверенности в качестве надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении по данному конкретному административному делу (пункт 24 Постановления).

В рассматриваемом деле судом установлено и материалами дела подтверждено, что общество было надлежащим образом извещено о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о чем свидетельствует уведомление от 01.10.2010 о вручении почтового отправления N 36201930007564, а также получено обществом по средствам факсимильной связи.

Из материалов дела усматривается, что протокол об административном правонарушении от 07.10.2010 N 58-10/К-10 получен Бигаевой 12.10.2010, в доказательство чего представлено почтовое уведомление N 36201931002353.

В доказательство направления обжалуемого постановления антимонопольным органом представлено уведомление о вручении почтового отправления N 36201931005965 от 21.10.2010.

Согласно части 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи.

Не допустив к рассмотрению дела об административном правонарушении защитников, полномочия которых были удостоверены в соответствии с законом, антимонопольный орган нарушил гарантированное Конституцией Российской Федерации право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на получение юридической помощи.

Пунктом 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 разъясняется, что положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).

При этом следует учитывать, что права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 КоАП РФ, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах), выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица (абзац введен Постановлением Пленума ВАС РФ от 10.11.2011 N 71).

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Кроме того, при оставлении оспариваемого акта без изменения суд апелляционной инстанции учел, что: общество извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении; руководитель общества направил своих представителей с доверенностями общего характера; в доверенностях указанны полномочия представителей на предоставления интересов в антимонопольном органе;

Все обстоятельства, установленные судом апелляционной инстанции, в совокупности позволяют сделать вывод о том, что представители направлены руководителем общества, в связи с рассмотрением конкретного административного дела, ведение которого входит в компетенцию антимонопольного органа.

Антимонопольный орган не допустил представителей к участию в деле, что подтверждается пояснениями представителей УФАС по РСО, протоколом об административном правонарушении. Представителям не разъяснялись их права и обязанности, с протоколом они ознакомлены не были, так же отсутствовала возможность представить пояснения и возражения на протокол.

Все выше изложенные обстоятельства, с учетом постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 свидетельствуют о существенном нарушении прав, предусмотренных статьей 28.2 КоАП РФ, что в соответствии с ч. 2 ст.211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены оспариваемого постановления УФАС по РСО-Алания о привлечении общества к административной ответственности.

В связи, с изложенными обстоятельствами довод, изложенный в дополнении к апелляционной жалобе, об отсутствии существенных нарушений, в виду возможность представления обществом своих возражении при рассмотрении административного дела по существу - не состоятелен.

Довод апелляционной жалобы о том, что представители не обладали надлежащими документами, подтверждающими полномочия на предоставление интересов общества при составлении протокола - не соответствует материалам дела, и отклоняется.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Арбитражного суда РСО-Алания от 12 января 2012 года по делу N А61 -2381/10.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 12 января 2012 года по делу N А61 -2381/10 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов М.У. Семенов