Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2012 г. N 02АП-724/12

г. Киров

19 марта 2012 г.

Дело N А28-7642/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 марта 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Черезова М.В., действующего на основании доверенности от 12.01.2012 N 139-10-26,

представителя ответчика Шихова А.И., служебное удостоверение ГПН N 08396.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Киров"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 22.12.2011 по делу N А28-7642/2011, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.

по заявлению администрации муниципального образования "Город Киров" (ИНН 4348005534, ОГРН 1024301340238, место нахождения: г. Киров, ул. Воровского, д.39)

к отделу надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области (место нахождения: г. Киров, Октябрьский проспект, д.122а)

о признании недействительным в части предписания,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Киров" (далее - Администрация города Кирова, Администрация, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 1, 4, 6, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 24, 25, 27, 28 предписания начальника отдела надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области (далее - Отдел, надзорный орган, ответчик), главного государственного инспектора города Кирова по пожарному надзору Шихова А.И. по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 08.07.2011 N 9/1/9.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 22.12.2011 в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.

Администрация, не согласившись с принятым решением суда, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой. Ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просит решение Арбитражного суда Кировской области отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

По мнению заявителя жалобы, пункты 1, 4, 6, 11, 13, 15, 17, 20, 22, 24, 27 предписания не содержат точного указания на место совершения правонарушения, в связи с чем вывод суда об отсутствии противопожарных разрывов установленной ширины на протяжении от 200 до 500 метров либо всей протяженности границ населенных пунктов с лесными участками, является ошибочным. При этом, как считает заявитель, невозможно определить, где необходимо произвести вырубку деревьев, кому и на каком праве принадлежит лесной участок, примыкающий к строениям, на территории обследованных населенных пунктов, кто обязан произвести мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов.

Администрация, со ссылкой на положения статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, указывает, что она, как орган местного самоуправления, организует осуществление мер противопожарной безопасности (прокладка противопожарных разрывов и минерализованных полос) только в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, путем размещения заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Заявитель полагает, что названные выше пункты предписания обязывают Администрацию осуществить прокладку противопожарных разрывов (то есть рубку лесов), в том числе, на лесных участках, собственником которых она не является, в связи с чем указанные пункты предписания являются незаконными и не подлежащим исполнению.

Администрация обращает внимание, что суд первой инстанции необоснованно не приобщил к материалам дела письмо Департамента лесного хозяйства Кировской области от 22.08.2011 N 3080-58-05-09 (содержащем информацию о заключении с КОГУП "Кировлес" госконтракта на создание противопожарных полос), письмо КОГУП "Кировлес" от 27.09.2011 N 02-1/74 (об исполнении контракта), государственный контракт от 18.08.2011 N с приложениями, мотивировав отказ поступлением указанных документов после вынесения предписания.

Заявитель указывает, что им до выдачи предписания предпринимались меры к обустройству противопожарных разрывов в пределах представленных ему законодательством полномочий, в частности, путем обращения с запросом от 23.05.2011 в Департамент лесного хозяйства Кировской области (о противопожарном обустройстве лесов населенных пунктов, входящих в границы муниципального образования "Город Киров"); с письмом от 01.06.2011 N 01-09-634 "О пожарной безопасности" к главе Департамента лесного хозяйства Кировской области, директору Кировского филиала КОГУП "Кировлес" (с просьбой о принятии мер по созданию противопожарных разрывов и минерализованных полос).

Администрация ссылается на проведение в мае 2011 года работ по опашке 8 населенных пунктов со стороны лесов (деревня Никуленки, деревня Вахренки, деревня Сиухино, село Порошино, поселок Сидоровка, деревня Сидуновщина, деревня Луговики), при этом протяженность опашки составила 94,5% от общей протяженности границ населенных пунктов с лесными массивами, находящимися в муниципальной собственности. Также проведена опашка 30 населенных пунктов в границах Муниципального образования "Город Киров" со стороны полей. В силу указанного, опашка 8 населенных пунктов, по мнению заявителя, может рассматриваться как создание минерализованных полос. Данные работы были проведены в рамках подготовки к пожароопасному периоду и до выдачи предписания.

Отдел надзорной деятельности в отзыве на апелляционную жалобу указывает на соответствие выводов, содержащихся в решении, обстоятельствам дела и предъявленным доказательствам.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 16.06.2011 по 27.06.2011 начальником отдела надзорной деятельности г. Кирова Шиховым А.И. и государственным инспектором Кировской области по пожарному надзору Вихаревым А.С. на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности г. Кирова от 14.06.2011 N 9 была проведена внеплановая проверка в отношении муниципального образования "Город Киров", предметом которой являлось соблюдение требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов города Кирова, подверженных угрозе лесных пожаров, а именно: деревень Катковы, Сиухино, Дряхловщина, Никуленки, Вахренки, Машкины, Луговики, Сергеево, сел Бахта и Порошино, поселка Сидоровка, железнодорожной станции Матанцы, железнодорожной казармы 17 километр.

В ходе проверки были установлены факты нарушения Администрацией г. Кирова требований пожарной безопасности, предусмотренных, в частности, пунктом 1 статьи 75 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и пункта 112 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313, выразившиеся в отсутствии установленных противопожарных разрывов между границами отдельных населенных пунктов и прилегающих к ним лесных участков и в отсутствии минерализованных полос по границам отдельных населенных пунктов с лесными участками.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 08.07.2011 N 9.

08.07.2011 на основании указанного акта проверки главный государственный инспектор г. Кирова по пожарному надзору Шихов А.И. выдал муниципальному образованию "Город Киров" предписание по устранению в срок до 01.10.2011 нарушений обязательных требования пожарной безопасности.

Не согласившись с вынесением предписания в части пунктов 1, 4, 6, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 24, 25, 27, 28, Администрация оспорила его в Арбитражный суд Кировской области.

Суд первой инстанции, отказывая Администрации в удовлетворении требований,

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения Решение суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Государственный пожарный надзор представляет собой осуществляемую в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

Статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт 5 пункта 9 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820, предусматривают, что государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны (статья 37 Федерального закона N 69-ФЗ).

Следовательно, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Назначение предписания заключается в приведении деятельности лица, которому оно адресовано, в соответствие с действующим законодательством.

Пунктом 2 статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент) установлено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в числе прочего, разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории; установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Дале - Федеральный закон N 131-ФЗ) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу части 5 статьи 21 Федерального закона N 69-ФЗ, меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Статьей 19 Федерального закона N 69-ФЗ определен круг полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов.

Таким образом, органы местного самоуправления уполномочены на обеспечение первичных и иных мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований.

Согласно пункту 1 статьи 29 Устава муниципального образования "Город Киров", принятого решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19, администрация города Кирова является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кировской области. К компетенции администрации города Кирова относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования подпункт 11 пункта 6 статьи 29 Устава.

Постановлением главы администрации города Кирова от 30.03.2007 N 5-ПВ утверждено Положение "Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования "Город Киров". Пункт 1.2 раздела 1 указанного Положения предусматривает, что обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования "Город Киров" относится к вопросам местного значения. Пунктом 2.1 раздела 2 Положения установлено, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, пунктом 11 части 6 статьи 29 Устава полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования "Город Киров" осуществляет администрация города Кирова. Согласно пункту 2.2.9 Положения к числу полномочий Администрации относится также формирование и размещение муниципальных заказов, связанных с реализацией вопросов обеспечения первичных мер пожарной безопасности

При таких обстоятельствах, обязанность по организации обеспечения первичных и иных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования "Город Киров" возлагается на Администрацию как на исполнительно-распорядительный орган.

Согласно пункту 36 статьи 2 Технического регламента противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) представляет собой нормированное расстояние между зданиями, строениями и (или) сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

В силу части 1 статьи 75 Технического регламента, противопожарное расстояние от хозяйственных и жилых строений на территории садового, дачного и приусадебного земельного участка до лесного массива должно составлять не менее 15 метров.

Материалами дела подтверждается факт отсутствия противопожарных разрывов установленной ширины между границами населенных пунктов (село Бахта, железнодорожная станция Матанцы, железнодорожная казарма 17 километр, деревни Никуленки, Дряхловщина, Вахренки, Катковы, Сиухино, Машкины, село Порошино, поселок Сидоровка и на территории расположенных на них садоводческих товариществ и дачно-строительных кооперативов) и прилегающих к ним лесных участков.

Таким образом, на территории муниципального образования "Город Киров" уполномоченным на то лицом (Администрацией) не обеспечено соблюдение установленной ширины противопожарных разрывов в названных выше населенных пунктах. Следовательно, предписание в части пунктов 1, 4, 6, 11, 13, 15, 17, 20, 22, 24, 27, обязывающее заявителя устранить указанные нарушения в установленный срок, следует признать законным.

Как установлено отделом надзорной деятельности в ходе проверки и отражено в акте проверки от 08.07.2011 (пункты 3, 5, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22), на момент проверки в населенных пунктах железнодорожная станция Матанцы, железнодорожная казарма 17 километр, деревни Никуленки, Дряхловщина, Вахренки, Катковы, Сиухино, Машкины, село Порошино, поселок Сидоровка, на границах с лесным массивом отсутствуют минерализованные противопожарные полосы.

Пунктом 112 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03) установлено, что для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие).

Таким образом, мероприятия, указанные в пунктах 5, 7, 12, 16, 18, 21, 23, 25, 28 предписания, являются по своему характеру первичными мерами пожарной безопасности, выполнение которых, в силу вышеуказанных норм является обязанностью органа местного самоуправления, каковым является Администрация.

Более того, как правомерно указано судом первой инстанции, устройство защитных противопожарных полос подлежало обеспечению также в силу введения администрацией города Кирова (Постановление от 30.06.2011 N 1962-П) особого противопожарного режима на территории города Кирова.

При изложенных обстоятельствах, вынесенное в отношении Администрации предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности в части обжалуемых пунктов соответствует требованиям законодательства и не нарушает прав и законных интересов Администрации.

Довод заявителя жалобы, со ссылкой на нормы Лесного кодекса Российской Федерации, относительно вменения заявителю устранения выявленных нарушений вне зависимости от принадлежности лесных участков, рассмотрен арбитражным судом первой инстанции и соответствующие выводы отражены в тексте обжалуемого решения. Оснований для переоценки выводов суда в данной части суд апелляционной инстанции не усматривает.

Указание заявителя жалобы на то, что пункты 1, 4, 6, 11, 13, 15, 17, 20, 22, 24, 27 предписания обязывают администрацию осуществить рубку деревьев, в том числе на участках, не находящихся в муниципальной собственности, несостоятельно.

В данном случае из буквального прочтения указанных пунктов предписания суд апелляционной инстанции не усматривает, что надзорным органом заявителю предписан конкретный способ устранения выявленных нарушений, в том числе путем вырубки лесного массива. Способ выполнения предписанных требований должна определить сама администрация в пределах предоставленных ей законом полномочий.

Утверждение Администрации о том, что пункты 1, 4, 6, 11, 13, 15, 17, 20, 22, 24, 27 предписания не содержат точного указания на место совершения правонарушения, подлежит отклонению. По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемое предписание в части указанных пунктов содержит описание места правонарушения, а именно: четкое указание на населенный пункт, в котором выявлено правонарушение, и достаточно конкретные формулировки места обнаружения отсутствия противопожарных разрывов установленной ширины - "на всей протяженности участка границы населенного пункта с лесным участком" (с. Бахта (ул. Лесная)), "на протяженности 500 метров границы населенного пункта с лесным участком" (железнодорожная станция Матанцы, железнодорожная казарма 17 км, д. Вахренки), "на протяженности 200 метров границы населенного пункта с лесным участком" (д. Сергеево, д. Дряхловщина, с. Порошино), "на протяженности 300 метров границы населенного пункта с лесным участком" (д. Никуленки, д. Катковы, пос. Сидоровка), "на протяженности 250 метров границы населенного пункта с лесным участком" (д. Сиухино), "на протяженности 150 метров границы населенного пункта с лесным участком" (д. Машкины). В данном случае описания мест правонарушений, содержащиеся в названных пунктах предписания, не порождают каких-либо неясностей и противоречий, не позволяющих точно определить место совершения административного правонарушения.

В судебном заседании по ходатайству заявителя суд апелляционной инстанции приобщил к материалам дела письмо от 20.05.2011 N 4034-07-05 о предоставлении сведений по подготовке населенных пунктов к пожароопасному периоду с приложением на 2 листах, письмо от 27.09.2011 N 02-1/714 об исполнении контракта, письмо от 22.08.2011 N 3080-58-05-09 о противопожарных разрывах, государственный контракт N 81 от 18.08.2011.

Проанализировав указанные документы, суд апелляционной инстанции полагает, что письмо от 27.09.2011 N 02-1/714 об исполнении контракта, письмо от 22.08.2011 N 3080-58-05-09 о противопожарных разрывах, государственный контракт N 81 от 18.08.2011 не имеют существенного значения в рамках рассматриваемого дела, поскольку свидетельствуют о принятии определенных мер для устранения выявленных нарушений, однако указанные меры производятся Администрацией уже после вынесения предписания, и, следовательно, не влияют на законность оспариваемого предписания.

Оценивая письмо от 20.05.2011 N 4034-07-05 о предоставлении сведений по подготовке населенных пунктов к пожароопасному периоду, апелляционный суд считает, что частичное проведение мер по подготовке населенных пунктов к пожароопасному периоду в целом не свидетельствует об отсутствии вменяемого нарушения.

Нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом, ответственным за их соблюдение, установленных норм, стандартов и правил в области пожарной безопасности, следовательно, частичное устранение Администрацией выявленных нарушений, не влияет на законность вынесенного предписания от 08.07.2011.

Приведенные заявителем жалобы обстоятельства со ссылкой на поименованные выше документы, суд апелляционной инстанции считает не существенными и не влияющими на выводы суда о правомерности предписания, поскольку на момент вынесения предписания вменяемые заявителю нарушения требований пожарной безопасности фактически имели место.

В силу указанного, довод Администрации относительно необоснованности отказа суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства о приобщении названных документов, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку данные документы не имеют существенного правового значения для рассмотрения спора.

Доводы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Учитывая изложенное, решение Арбитражного суда Кировской области от 22.12.2011 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Вопрос по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 22.12.2011 по делу N А28-7642/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Киров" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Ившина Т.В. Хорова