Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2012 г. N 20АП-570/12

город Тула

26 марта 2012 г.

Дело N А68-8150/11

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2012 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Дорошковой А.Г.,

судей Полынкиной Н.А. и Стахановой В.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 20АП-570/2012) Главного управления МЧС России по Тульской области

на решение Арбитражного суда Тульской области от 30.12.2011

по делу N А68-8150/11 (судья Елисеева Л.В.), принятое

по заявлению ОАО "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) в лице Тульского филиала (ОГРН 1027700159497, ИНН 7702000406)

к Главному управлению МЧС России по Тульской области

о признании предписания недействительным,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: Горелова Е.М., доверенность от 27.12.2010 N 1852;

от ответчика: Лаврентьев Р.Н. - по доверенности от 01.02.2012; Майоров Ю.А. - по доверенности от 25.01.2012;

установил:

акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (открытое акционерное общество) в лице Тульского филиала (далее - Банк) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Главного управления МЧС России по Тульской области (далее - Управление) от 29.07.2011 N 122/3/91-14 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны.

Определением арбитражного суда от 11.10.2011 в порядке ст. 47 АПК РФ произведена замена ненадлежащего ответчика по делу - Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Тульской области - на надлежащего ответчика - ГУ МЧС России по Тульской области.

Решением арбитражного суда от 30.12.2011 заявленные требования удовлетворены.

Управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения руководителя от 15.06.2011 N 122-ГОЧС Управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы" (тульский филиал) установленных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (т.1, л.д.30-33).

По результатам проведенной проверки оставлен акт от 29.07.2011 N 122-ГОЧС и заявителю выдано предписание от 29.07.2011 N 122/3/91-14 об устранении нарушений в области гражданской обороны.

Считая указанное предписание незаконным, Банк оспорил его в арбитражном суде.

Так как вид деятельности, осуществляемой Банком, не связан с объектами, относящимися к категории опасных производственный объектов, перечень которых приведен в приложении N 1 к Федеральному закону от 21.06.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 предписания.

Кроме того, суд посчитал, что на банк необоснованно возложено исполнение обязанностей по созданию учебно-материальной базы в области гражданской обороны (п.11 предписания), созданию запасов продовольственных и иных средств (п.12), осуществлению накопления средств индивидуальной защиты (СИЗ) и накоплению дополнительных патронов к фильтрующим противогазам (пункты 13, 14 предписания).

Выслушав пояснения представителей сторон, оценив доказательства по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов суда.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение "О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (далее - Положение о государственном надзоре).

Согласно п. 4 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны (утвержден Приказом МЧС России от 09.08.2010 N 381) объектами надзора являются федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации, отнесенные к группам по гражданской обороне, продолжающие работу в военное время, имеющие на своем балансе объекты гражданской обороны (защитные сооружения гражданской обороны (убежища, противорадиационные укрытия), специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и специальной обработки техники) и имущество гражданской обороны, в том числе технические средства, обеспечивающие гражданскую оборону (технические средства управления гражданской обороны, технические средства оповещения населения, световой и иных видов маскировки).

Согласно п. 5 Административного регламента предметом проверки в области гражданской обороны является соблюдение на объектах надзора специальных условий (правил) эксплуатации имеющихся технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28 "О гражданской обороне" территория, отнесенная к группе по гражданской обороне, - это территория на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в нем объектами, представляющими высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.

Согласно данной статье Закона требованиями в области гражданской обороны являются специальные условия (правила) эксплуатации объектов гражданской обороны, использование, содержание систем оповещения, средств индивидуальной защиты, техники, имущества, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Между тем во владении Банка (в т. ч. на балансе) объекты гражданской обороны отсутствуют. С учетом особенностей деятельности Банка Управление не обосновало обязанности банка по содержанию систем оповещения, техники, имущества, индивидуальных средств защиты, а также по выполнению иных предъявленных требований.

В частности, в пунктах 6, 7, 8, 9, 10, 11 предписания Банку предписано создать структурное подразделение, уполномоченное на решение задач в области гражданской обороны в Тульском филиале ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы";

разработать (утвердить руководителем) функциональные обязанности работника, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

разработать с учетом особенностей деятельности и на основе примерных программ, утвержденных МЧС России, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответственно, рабочую программу обучения работников ОАО "Банк Москвы";

организовать обучение в области гражданской обороны руководителей дополнительных офисов Тульского филиала и организовать обучение в области гражданской обороны персонала Тульского филиала банка по месту работы граждан;

создать в Тульском филиале учебно-материальную базу в области гражданской обороны.

Указанные требования основаны на п. 1 ст. 9 Федерального закона N 28-ФЗ и иных нормативных правовых актах. Так, в силу подпунктов "а" и "г" п. 3 постановления Правительства РФ от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны" обучению подлежат руководители организаций, а также обучению по месту работы подлежит работающее население (персонал) по рабочей программе, утвержденной в соответствии с п.16.1 приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687.

Вместе с тем, согласно п. 16 Положения, утвержденного приказом МЧС РФ от 14.11.2008 N 687, организации планируют и осуществляют мероприятия по обучению, созданию учебной материально-технической базы только в целях решения задач в области гражданской обороны, необходимость осуществления которых Управлением не обосновано.

Пункт 5 оспариваемого ненормативного правового акта предписывает Банку разработать инструкцию о действиях персонала при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и выполнения мероприятий гражданской обороны, в которой указывается: возможная обстановка в организации при возникновении ЧС; перечень и порядок выполнения мероприятий по защите персонала организации в условиях химического, радиоактивного заражения (загрязнения), пожара, террористического акта и др. ЧС, а также основные мероприятия гражданской обороны (действия по сигналам "Внимание всем", "Химическая тревога", "Угроза радиоактивного заражения", "Воздушная тревога", "Отбой воздушной тревоги"). Эти требования основаны на пункте 1 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", пункте 5 постановления Правительства РФ от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении положения о гражданской обороне в Российской Федерации", пунктах 5, 6 Приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях".

Между тем указанные в предписании правовые нормы не содержат предъявляемых Управлением требований.

Также пунктами 4 и 5 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 804, предусмотрена организация подготовки к ведению и ведение гражданской обороны и Плана гражданской обороны.

Вместе с тем, разработка и утверждение Положения об организации и ведении гражданской обороны этими нормами не предусмотрены, в связи с чем требование п. 2 предписания необоснованно.

Пункт 12 предписания предусматривает создание запасов (определить номенклатуру и объем) продовольственных средств (включающих в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты) в запасах материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны в ОАО "Акционерный коммерческий банк "Банк Москвы".

Согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 N 379, устанавливает следующее предназначение запасов: для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения спасательных воинских формирований МЧС, аварийно-спасательных формирований и служб в случае возникновения военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что, исходя из содержания названной нормы, на Банк не может быть возложена обязанность по созданию запасов в указанных целях.

Что касается создания запасов для обеспечения населения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то в соответствии с п. 7 постановления Правительства РФ от 10.11.1996 N 1340 финансирование расходов организаций предусмотрено только при создании объектовых резервов материальных ресурсов.

Кроме того, номенклатура и объемы запасов определяются с учетом Методических рекомендаций, разрабатываемых МЧС России (п. 4 постановления N 379). Утверждение в установленном порядке названных Методических рекомендаций Управление не подтвердило.

Как следует из пунктов 13, 14 предписания, Банку вменено в обязанность обеспечить работников средствами индивидуальной защиты (СИЗ) и осуществить накопление дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в военное и мирное время из расчета 40 % от их общей численности, если они не обеспечивают защиту от аммиака.

В силу п. 8 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993, накопление средств индивидуальной защиты осуществляется для обеспечения проведения мероприятий ГО и защиты населения, проживающего на территориях и населенных пунктах, указанных в пунктах 6 и 7 настоящего Положения.

Согласно п. 7 Положения обеспечению СИЗ в мирное время подлежит население, проживающее на территориях в пределах границ зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; на территориях в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного, химического и биологического загрязнения при авариях на опасных объектах.

Доказательства нахождения Банка на территории в пределах зон возможного загрязнения при авариях на опасных объектах отсутствуют.

Управление полагало, что Банк обязан обеспечить работников средствами индивидуальной защиты, так как в соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.10.1998 N 1149 "Порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне" (в ред. от 01.02.2005) город Тула отнесен к группе по гражданской обороне.

В силу п. 6 Положения, утвержденного приказом МЧС N 993, население, проживающее на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне, подлежит обеспечению СИЗ в военное время.

Однако Управление не привело доказательства, подтверждающие необходимость функционирования ОАО "Банк Москвы" в военное время.

В соответствии с ч. 3 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Признав, что Управление МЧС не доказало наличие правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого предписания, и установив, что данное оспариваемое предписание нарушает права Банка, суд удовлетворил заявленное им требование.

В силу подпункта 1.1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты госпошлины освобождаются государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. В связи с этим госпошлина в сумме 1 000 руб., уплаченная Управлением за подачу апелляционной жалобы, подлежит возврату из федерального бюджета.

Дело рассмотрено в судебном заседании 12.03.2012, продолжено после перерывов - 19.03.2012, 22.03.2012.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 АПК РФ, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 30.12.2011 по делу N А68-8150/11 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Главному управлению МЧС России по Тульской области (300031, г. Тула, ул. Демонстрации, д. 21) из федерального бюджета госпошлину в сумме 1 000 руб., ошибочно уплаченную по чеку-ордеру от 26.01.2012 СБ8604/0035.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. Кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Г. Дорошкова

Судьи

Н.А. Полынкина В.Н. Стаханова