Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2012 г. N 03АП-314/12

г. Красноярск

22 марта 2012 г.

Дело N А69-1985/2011

Резолютивная часть постановления объявлена "15" марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен "22" марта 2012 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Дунаевой Л.А., Севастьяновой Е.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Моисеевой Н.Н.,

при участии, находясь в здании Арбитражного суда Республики Тыва:

от заявителя: Чаш-оол Э.Н., представителя по доверенности от 15.02.2012,

от ответчика: Бурукей А.В., представителя по доверенности от 12.01.2012,

рассмотрев в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва от "09" декабря 2011 года по делу N А69-1985/2011, принятое судьей Чамзы-ОоржакА.Х.,

установил:

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва (далее - служба, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее - ТУ Росфиннадзор в РТ, управление, административный орган, ответчик) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 18.08.2011 N 12-02-18/2085.

Решением суда от 09 декабря 2011 года заявление службы удовлетворено.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением от 09.12.2011 не согласно, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; Административный регламент предусматривает порядок проведения контрольных мероприятий управлением в отношении предприятий и организаций, учреждений, что позволяет применить данный порядок в отношении проверяемых органов; вывод суда первой инстанции о неисполнимости представления является необоснованным, поскольку представление является одной из мер принуждения, применяемых в отношении нарушителей законодательства и не ограничено наличием возможности устранения конкретного нарушения.

Служба представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором решение от 09.12.2011 считает законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В период с 27.06.2011 по 19.07.2011 ответчиком проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации за 2010 год в части соблюдения Службой по финансово-бюджетному надзору требований к деятельности по осуществлению финансового контроля.

По результатам проверки составлен акт от 19.07.2011 N 199, которым установлены следующие нарушения:

- нарушение Административного регламента исполнения службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 25.06.2008 N 393 (в редакции постановлений Правительства Республики Тыва от 27.07.2009 N 364, от 29.12.2009 N 651, от 17.06.2010 N 265) при проведении проверок в отношении Администрации муниципального района "Монгун-Тайгинского кожууна Республики Тыва", в Республиканском государственном учреждении здравоохранения ( РГУЗ) "Территориальный центр медицины катастроф Министерства здравоохранения Республики Тыва", в Государственном учреждении здравоохранения "Противотуберкулезный санаторий "Балгазын" Министерства здравоохранения Республики Тыва;

- в нарушение пункта 15 приказа Минфина России, МВД России и ФСБ России от 07.12.1999 N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)" программа проверки правомерности предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Тыва Федеральному государственному учреждению "Енисейречтранс" в Министерстве дорожно-транспортного комплекса и связи Республики Тыва не согласована с инициатором проверки - Абаканской транспортной прокуратурой;

- в нарушение пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" службой материалы ревизий и проверок, содержащие финансовые нарушения, не в полном объеме направляются в органы прокуратуры и правоохранительные органы республики, из 145 проверок, в которых установлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере за 2010 год на общую сумму 321824,5 тыс. рублей, только 17 материалов на общую сумму нарушений 299010,4 тыс. рублей переданы в органы прокуратуры и правоохранительные органы для принятия соответствующих мер;

- в нарушение части 1 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" службой ответы заявителям направлялись позже установленного федеральным законом срока;

- в ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности РГУЗ "Территориальный центр медицины катастроф Министерства здравоохранения Республики Тыва" за период с 01 января 2009 года по 01 июля 2010 года проверяющим необоснованно выведен в нарушение факт применения северной надбавки в размере 50% и районного коэффициента в размере 40% при начислении премии главному врачу в общей сумме 18071,1 рубль.

Включение в отчет данного нарушения привело к завышению отчетных данных по строкам: 9 "Нарушения всего", 19 "неправомерная выплата зарплаты, премий, материальной помощи" на сумму 18071,1 рубль.

Не согласившись с актом проверки от 19.07.2011 N 199, служба направила возражения от 21.07.2011 N01-04. Ответчиком 19.08.2011 вынесено Заключение на возражения к акту проверки от 19.07.2011.

18.08.2011 административным органом вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 206, в котором указаны выявленные в ходе проверки и зафиксированные в акте от 19.07.2011 N 199 нарушения и службе предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства.

Полагая, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 18.08.2011 N 206 является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя, служба обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Признавая недействительным представление управления от 19.07.2011 N 199 (т. 1 л.д. 61-64), суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемое представление противоречит нормам действующего бюджетного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, по следующим основаниям.

В оспариваемом представлении от 18.08.2011 N 206 указано, что оно вынесено руководителем управления в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, на основании акта проверки от 19.07.2011 N 199 соблюдения субъектами Российской Федерации бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, проведенной в Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва за 2010 год.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что оспариваемое представление является одной из мер принуждения.

Согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации:

неисполнение закона (решения) о бюджете;

нецелевое использование бюджетных средств;

неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом;

несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных настоящим Кодексом;

открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах, установленного в пункте 2 статьи 242.2 настоящего Кодекса;

несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

О наличии вышеперечисленных оснований для применения мер принуждения ответчик не указывает.

В соответствии с пунктами 5.1.1, 5.1.4, 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктами 1, 5.1.1, 5.1.4, 5.14.3, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Территориальное управление осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; -за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить проверки соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в том числе путем проведения повторных проверок организаций, ранее проверенных этими органами; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Из содержания изложенных норм следует, что управление вправе осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся исполнения субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства.

При этом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, не содержат порядка, методов проведения контрольных мероприятий, а также четко не определяют права, обязанности и функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при проведении контроля за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), порядка проведения проверок, установленного Административным регламентом, утвержденным соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации ( местной администрацией муниципального образования).

Как следует из акта проверки от 19.07.2011 N 199 (т. 1 л.д. 10-32), проверка проведена, в том числе, на основании поручения Росфиннадзора от 30.12.2010 N 43-01-02-25/5856 (т. 1 л.д. 114), согласно которому поручено провести проверку субъектами Российской Федерации в 2010 году бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Минфином Российской Федерации, то есть сформулирован предмет проверки, соответствующий вышеизложенным нормам права.

Вместе с тем, как следует из акта проверки от 19.07.2011 N 199 и оспариваемого представления, выявленные управлением нарушения касаются несоблюдения службой Административного регламента в части исполнения службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 25.06.2008 N 393 (далее - Административный регламент).

Основания, установленные статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающиеся исполнения службой бюджетного законодательства, в акте проверки и оспариваемом представлении не отражены.

С учетом вышеизложенным норм права и содержания оспариваемого представления, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что указанные в оспариваемом представлении нарушения службой Административного регламента не входят в сферу установленной компетенции управления по осуществлению контроля и надзора по соблюдению бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Минфином Российской Федерации и не соответствуют предмету проверки, в связи с чем, оспариваемое представление вынесено за пределами компетенции управления.

На основании изложенного, доводы управления о том, что в соответствии с пунктом 2 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; Административный регламент предусматривает порядок проведения контрольных мероприятий управлением в отношении предприятий и организаций, учреждений, что позволяет применить данный порядок в отношении проверяемых органов, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции как основанные на неверном толковании норм материального права.

Кроме того, Административный регламент признан утратившим силу с 1 марта 2011 года, в связи с принятием Постановления Правительства Республики Тыва от 17.02.2011 N 109 "О признании утратившим силу постановления Правительства Республики Тыва от 25 июня 2008 года N 393", в связи с чем, суд первой инстанции обоснованно указал, что изложенное в оспариваемом представлении от 18.08.2011 N 206 предложение о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства не может быть реализовано службой.

Довод управления о том, что указанный вывод суда первой инстанции о неисполнимости представления является необоснованным, поскольку представление является одной из мер принуждения, применяемых в отношении нарушителей законодательства и не ограничено наличием возможности устранения конкретного нарушения, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции с учетом установленных по делу обстоятельств как несостоятельный.

В соответствии со Структурой органов исполнительной власти Республики Тыва, утвержденной указом Председателя Правительства Республики Тыва от 07.12.2010 N 230, в системе органов исполнительной власти Республики Тыва, руководство которыми осуществляет Правительство Республики Тыва, создана Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва.

Согласно пунктам 1-3 Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, утвержденного Постановлением Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 N 605, Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва. Руководство деятельностью Службы осуществляет Председатель Правительства Республики Тыва. Служба руководствуется в своей деятельности законодательством Российской Федерации, Республики Тыва, а также настоящим Положением.

Ответчиком не приведено и судом апелляционной инстанции не установлено норм права, в соответствии с которыми управлению предоставлено полномочие по осуществлению контроля и надзора и проведению проверки по вопросам соблюдения службой порядка проведения проверок.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно признал недействительным оспариваемое представление от 19.07.2011 N 199 как несоответствующее нормам действующего бюджетного законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от "09" декабря 2011 года по делу N А69-1985/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Л.А. Дунаева Е.В. Севастьянова