Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2012 г. N 19АП-6947/11

г. Воронеж

21 марта 2012 г.

Дело N А36-2222/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 01.03.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 21.03.2012.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Семенюта Е.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области: Лаптев О.Г., представитель по доверенности от 24.05.2011;

от открытого акционерного общества "Вымпел-Коммуникации": Волкова И.В,, представитель по доверенности N 452 от 10.03.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 14.11.2011 по делу N А36-2222/2011 (судья А.В. Дружинин) по заявлению открытого акционерного общества "Вымпел-Коммуникации" (ОГРН 1027700166636, ИНН 7713076301) в лице Липецкого филиала открытого акционерного общества "ВымпелКом" о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства N 19 от 04.04.2011, вынесенного старшим государственным инспектором в области охраны окружающей среды Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Вымпел-Коммуникации" (далее - ОАО "ВымпелКом", Общество) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным предписания Управления экологии и природных ресурсов по Липецкой области (далее также - Управление) N 19 от 04.04.2011.

Решением от 14.11.2011 признано незаконным предписание об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства N 19 от 04.04.2011, вынесенное старшим государственным инспектором в области охраны окружающей среды Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области Лаптевым О.Г. полностью, как не соответствующее требованиям части 2 статьи 38 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемое решение как незаконное и необоснованное.

Заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что судом не было принято во внимание решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2010, которое, по мнению заявителя, имеет преюдициальное значение для настоящего дела.

Также, по мнению заявителя, противоречит фактическим обстоятельствам дела вывод суда о том, что на момент проведения проверки все 156 базовых станций ОАО "ВымпелКом" были введены в эксплуатацию и эксплуатируются в настоящее время, а вывод суда об отсутствии средств измерений, как считает заявитель, не основан ни на каких конкретных доказательствах.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным.

Представитель ОАО "ВымпелКом" возражал против доводов апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение законным и обоснованным.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Управлением произведена выездная плановая проверка в отношении ОАО "ВымпелКом".

Исходя из содержания акта выездной плановой проверки юридического лица N 212 от 15.03.2010 старшим государственным инспектором Липецкой области по охране природы Лаптевым О.Г. был произведен выборочный осмотр базовой станции стандартной комплектации и устройства N 3150 по адресу: г. Липецк, пр. Победы д. 114/1, которая не была оснащена приборами контроля ЭМИ. Осмотр остальных 155 базовых станций не производился.

Старшим государственным инспектором Липецкой области по охране природы Лаптевым О.Г. по результатам проверки Липецкого филиала ОАО "ВымпелКом" 04.04.2011 вынесено предписание N 19 об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства, которым заявителю было предложено установить средства контроля за загрязнением окружающей среды электромагнитными, ионизирующими воздействиями антенно-фидерных устройств всех 156 базовых станций, расположенных на территории Липецкой области.

Считая, что данное предписание не соответствует требованиям закона, и нарушает его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с рассмотренными требованиями.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав все доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Как видно из оспариваемого предписания, оно выдано по результатам проверки от 15.03.2010, которой выявлено нарушение требований части 2 статьи 38 Федерального закона N 7 от 10.01.2012.

Согласно статье 38 Федерального закона от 10.01.2012 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды.

Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как видно из содержания данной статьи, она касается оснащения зданий, строений, сооружений и иных объектов средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

В то время, как оспариваемым ненормативным актом Обществу предписывалось установить средства контроля за загрязнением окружающей среды именно электромагнитными, ионизирующими воздействиями антенно-фидерных устройств базовых станций, а не отходами производства и потребления, выбросами и сбросами загрязняющих веществ.

Апелляционный суд считает, что в данном случае применению подлежит не статья 38, а статья 55 названного закона, в силу которой органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

При планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.

Указанной статьей запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено.

Как установлено судом, при выездной плановой проверке юридического лица был произведен выборочный осмотр антенно-мачтового сооружения, осмотр остальных 155 базовых станций не производился.

Антенно-мачтовое сооружение не является объектом капитального строения, возведение которого требует получения разрешения на строительство в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доказательств обратного Управлением суду не представлено.

В силу требований подпункта 4.2. пункта 4 статьи 49 Градостроительного Кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.

Указанный орган, в том числе, осуществляют проверку выполнения всех проектных требований в области охраны окружающей среды.

Пунктом 4 вышеуказанной статьи 49 Градостроительного Кодекса РФ установлено, что предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

В отношении проектной документации на создание базовой станции N 3170 "Калабино" была проведена государственная экологическая экспертиза в Главном управлении природных ресурсов и охране окружающей среды МПР России по Липецкой области, в подтверждение чего ОАО "ВымпелКом" было получено заключение N 255 от 09.12.2003 (т. 1, л.д. 25-27).

По результатам анализа представленной на экспертизу проектной документации экспертная комиссия государственной экологической экспертизы пришла к выводу о том, что представленные материалы выполнены с учетом требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Представленный в рабочей документации уровень воздействия на окружающую среду считается допустимым. Реализация проекта возможна.

При этом в заключении N 255 от 09.12.2003 Комиссия не указала на выполнение специальных мероприятий по охране окружающей среды, в том числе мероприятий по установке средств контроля загрязнения окружающей среды электромагнитными воздействиями антенно-фидерных устройств.

Также в отношении проектной документации на создание базовой станции N 3170 "Калабино" проведена государственная экспертиза в ОГУП "Управление государственной вневедомственной экспертизы". В экспертном заключении N 470-03 от 15.12.2003. ОГУП "Управление государственной вневедомственной экспертизы" указано, что при соблюдении параметров эксплуатации объекта, воздействие на окружающую среду считается допустимым (т. 1, л.д. 52-57).

Таким образом, в результате проведения проектной документации указанной базовой станции соответствующее экспертное учреждение не усмотрело указанных нарушений.

Кроме того, предписание должно быть исполнимо.

Из обжалуемого предписания не усматривается, какие именно приборы следует установить Обществу, кто, когда, с какой периодичностью, и каким именно образом будет снимать показания уровня электромагнитных излучений.

Материалы дела свидетельствуют о том, что Общество обращалось в Управление за разъяснениями относительно процедуры исполнения данного ему предписания, однако Управление не дало разъяснений на этот счет.

В ответе на запрос ОАО "ВымпелКом" от 31.05.2011 N 2024 Управлением было рекомендовано обратиться в группу электромагнитных излучений лаборатории физических факторов ГУ НИИМТ РАМН (руководитель: Пальцев Юрий Петрович, д.м.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, тел. (495) 366-07-88).

Однако, как указало Общество, в результате обращения в указанное учреждение ему был дан ответ, из которого следовало, что указанные приборы не могут работать стационарно и бесперебойно.

Кроме того, апелляционный суд учитывает, что ОАО "ВымпелКом" уже осуществляет измерения уровней электромагнитных излучений силами аккредитованного испытательного лабораторного центра.

В материалах дела имеется договор ОАО "ВымпелКом" с ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области" от 29.10.2009 согласно которому, последний принимает на себя проведение лабораторно-инструментальных измерений излучений ЭМП в санитарно-защитных зонах 74 базовых станций.

Управлением экологии и природных ресурсов Липецкой области не было представлено доказательств, подтверждающих наличие у ОАО "ВымпелКом" возможности исполнить оспариваемое предписание путем установления указанных приборов.

ОАО "ВымпелКом" неоднократно заявляло о невозможности исполнения оспариваемого предписания ввиду отсутствия стационарных приборов контроля, отсутствия технической возможности по установке переносных приборов контроля, отсутствия требований к местам установки подобных приборов, частоте снятия показаний, в общем и целом, ввиду отсутствия утвержденной методики, регламентирующей процесс контроля за негативным воздействием электромагнитных излучений на окружающую среду.

Доводы ОАО "ВымпелКом" о невозможности исполнения оспариваемого предписания подтверждены Российским национальным комитетом по защите от неионизирующих излучений в ответе (исх. N 01-02/2012 от 02.02.2012) на запрос Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области, который представлен суду апелляционной инстанции.

В данном ответе Российского национального комитета по защите от неионизирующих излучений указано: "гипотетически возможно использование стандартных малогабаритных средств измерений как отечественного (ПЗ-31, ПЗ-ЗЗ(М), ПЗ-41 и др.), так и зарубежного производства (Narda NBM-520/550 и др.) для целей мониторинга ЭМП РЧ после соответствующей доработки. Однако существенным ограничением в реальных условиях эксплуатации вышеназванной аппаратуры являются требования к условиям окружающей среды - в большинстве случаев рабочая температура измерителей превышает -10 С0, то есть они не могут применяться зимой на открытом воздухе".

Также Российский национальный комитет по защите от неионизирующих излучений в своем ответе (исх. N 01-02/2012 от 02.02.2012) на запрос Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области подтвердил довод ОАО "ВымпелКом" о том, что в настоящее время отсутствует методика, регламентирующая процесс контроля за негативным воздействием электромагнитных излучений на окружающую среду, указав следующее: "Требования к местам установки подобных измерительных систем с учетом особенностей источников ЭМП РЧ, частоте снятия показаний и, прежде всего, требования к их метрологическим и техническим характеристикам должны быть изложены в соответствующей официально утвержденной методике, разработанной на основании критериев экологической оценки электромагнитной обстановки, которая в настоящее время отсутствует).

Также Российский национальный комитет по защите от неионизирующих излучений в вышеуказанном ответе подтвердил необходимость проведения периодических инструментальных измерений интенсивности ЭМП РЧ силами специализированных аккредитованных лабораторий.

Поскольку предписание Управления является обязательным и за не исполнение его предусмотрена административная ответственность, оно влечет для Общества негативные последствия, то данным предписанием нарушаются прав и законные интересы Общества.

Довод Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области о том, что судом не дана надлежащая правовая оценка решения Арбитражного суда Липецкой области по делу N A36-1447/2010 не может быть признан состоятельным, поскольку факты, установленные указанным решением арбитражного суда, не входят в предмет доказывания по данному делу.

Таким образом, Управление, не доказало исполнимость и цели предписанных действий.

В настоящее время не законодательно не закреплены требования к местам установки подобных измерительных систем с учетом особенностей источников ЭМП РЧ, частота снятия показаний, требования к их метрологическим и техническим характеристикам.

Управление не пояснило, каким образом им использовались бы полученные сведения и не доказало обязанность Общества получения сведений с помощью приборов, указанных в предписании.

Таким образом, обоснованно усмотрев совокупность условий для признания обжалуемого ненормативного правого акта недействительным, предусмотренную статьей 198 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Иные доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, и не могут послужить основаниями для отмены принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) судом первой инстанции не допущено.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы суд относит на заявителя апелляционной жалобы.

руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 14.11.2011 по делу N А36-2222/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов