Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2012 г. N 05АП-1552/12

г. Владивосток

02 апреля 2012 г.

Дело N А51-20249/2011

Резолютивная часть постановления оглашена 27 марта 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 апреля 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.В. Алфёровой

судей О.Ю. Еремеевой, А.В. Гончаровой

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.С. Барановой

при участии

от администрации г.Владивостока: Грачёва А.Ю. по доверенности от 19.12.2011 сроком действия до 31.12.2012, удостоверение N 3777,

от Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока: Грачёва А.Ю. по доверенности от 26.12.2011 сроком действия до 31.12.2012, удостоверение N 3777,

от общества с ограниченной ответственностью "Акмэ": Ахмедьянов В.К. по доверенности от 07.10.2011 сроком действия 3 года, паспорт

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока, администрации г.Владивостока

апелляционное производство N 05АП-1552/2012, 05АП-1553/2012

на решение от 30.01.2012

судьи А.А. Лошаковой

по делу N А51-20249/2011 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Акмэ" (ИНН 2537088959, ОГРН 1112537004645) к администрации г.Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955), Управлению градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812)

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Акмэ" (далее - заявитель, Общество, ООО "Акмэ") обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к администрации г. Владивостока о признании незаконным отказа администрации г. Владивостока в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка, выраженного в письме от 07.10.2011 N 12135Д; обязании администрации г. Владивостока утвердить и выдать схему расположения земельного участка по обращению Департамента земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства в Приморском крае от 08.09.2011 по заявлению ООО "Акмэ" о предоставлении земельного участка в аренду на 49 лет общей площадью 20 кв.м. для целей не связанных со строительством (размещение павильона розничной торговли), расположенного по адресу: г.Владивосток, в районе ул. Нейбута, 41.

В судебном заседании 24.01.2012 суд первой инстанции в порядке ч. 4 ст. 46 Арбитражного процессуального кодекса РФ по собственной инициативе привлек к участию в деле в качестве ответчика Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 30.01.2012 признан незаконным отказ администрации г. Владивостока, оформленный письмом N 12135Д от 07.10.2011, в утверждении схемы расположения земельного участка площадью 20 кв.м. на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, расположенного по адресу: г. Владивосток в районе ул. Нейбута, 41, для целей, не связанных со строительством (размещения павильона розничной торговли) как несоответствующий Земельному кодексу РФ. Суд обязал администрацию г. Владивостока повторно рассмотреть заявление об утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или карте соответствующей территории площадью 20 кв.м. по адресу: г. Владивосток в районе ул. Нейбута, 41, для целей, не связанных со строительством (размещения павильона розничной торговли) в месячный срок со дня получения соответствующего заявления с учетом требований Градостроительного Кодекса РФ и Земельного кодекса РФ.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация г.Владивостока, Управление градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока (далее - УГиА администрации г.Владивостока, Управление) обратились в апелляционный суд с жалобой, в которой просят его отменить в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов своей апелляционной жалобы указали на то, что схема расположения земельного участка, кадастровый план территории и топографическая съемка местности сроком не более 1 года должны предоставляться заинтересованными в предоставлении земельного участка лицами на основании п. 2.6. административного регламента предоставления администрацией г. Владивостока муниципальной услуги "Утверждение и выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории", утвержденного постановлением администрации г. Владивостока от 27.12.2010 N 1596. Однако в представленном Департаментом в орган местного самоуправления пакете документов отсутствовала соответствующая схема расположения земельного участка, расположенного по адресу: г.Владивосток, район ул. Нейбута, 41, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, в связи с чем, произвести действия по утверждению отсутствующего документа не представляется возможным, указала также на отсутствие кадастрового плана территории и необходимость предоставления топографической съемки со сроком давности не более 1 года.

Направление Обществом недостающих документов в качестве приложения к дополнительному заявлению администрация не могла принять в работу, так как правоотношения в данном случае возникли между Департаментом и органом местного самоуправления.

В судебном заседании 27.03.2012 администрация г.Владивостока, УГиА администрации г.Владивостока поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе в полном объеме.

Представитель ООО "Акмэ" на доводы апелляционной жалобы возразил, просил решение Арбитражного суда Приморского края от 30.01.2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исследовав доказательства по делу, оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств.

Как следует из материалов дела, 08.08.2011 ООО "Акмэ" обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 20 кв.м. в аренду на 49 лет, по адресу: г. Владивосток в районе ул. Нейбута, 41 для целей, не связанных со строительством для размещения павильона розничной торговли (далее - спорный земельный участок).

08.09.2011 Департамент направил главе администрации г. Владивостока обращение о подготовке схемы расположения спорного земельного участка.

Письмом от 21.09.2011 N 12135Д администрация г. Владивостока возвратила Департаменту представленный пакет документов в связи с невозможностью утверждения схемы расположения земельного участка по причине ее отсутствия в представленном пакете документов.

29.09.2011 ООО "Акмэ" предоставило в администрацию города Владивостока дополнительные документы, необходимые для рассмотрения обращения Департамента и утверждения схемы расположения земельного участка, в том числе: топографическую съемку, схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, ситуационный план земельного участка, каталог координат вершин поворота границ участка.

07.10.2011 администрация г. Владивостока направила заявителю ответ, в котором сообщила, что обращение Департамента уже рассмотрено и на него дан ответ, кроме того, письмо содержит ссылку на необходимость предоставления кадастрового плана территории и топографической съемки со сроком давности не более 1 года.

Не согласившись с указанным решением заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Способы защиты гражданских прав установлены в ст. 12 Гражданского кодекса РФ, и включают в себя, в том числе, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также иные способы предусмотренные законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей не связанных со строительством, урегулирована ст. 34 Земельного кодекса РФ.

Согласно ст. 34 Земельного кодекса РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Часть 4 статьи 34 Земельного кодекса РФ устанавливает обязанность органа местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения уполномоченного органа, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утвердить и выдать заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Уполномоченный орган в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка (ч. 5 ст. 34 Земельного кодекса РФ).

Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения.

Аналогичные правила установлены ст. 11 Закона Приморского края от 29.12.2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае".

Постановлением администрации г. Владивостока от 27.12.2010 N 1596 утвержден регламент предоставления администрацией города Владивостока услуги "Утверждение и выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории" (далее - Регламент).

Пункт 2.6. Регламента устанавливает перечень возможных для получения услуги документов, включающий в себя схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, изготовленную лицом, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера; сведения о земельном участке и смежных с ним земельных участках из Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестра) по Приморскому краю в виде кадастрового плана (карты) территории (копия); топографическую съемку местности в масштабе М 1:500 сроком не более одного года, с нанесенными Управлением градостроительными ограничениями (оригинал).

Ссылаясь на данный пункт регламента и ч. 4 ст. 34 Земельного кодекса РФ апеллянт полагает, что изготовление схемы расположения земельного участка не входит в круг ее полномочий и указанный документ должен предоставляться заявителем. Кроме того, администрация г. Владивостока, УГиА администрации г.Владивостока в своей апелляционной жалобе указывают на необходимость предоставления заявителем топографической съемки сроком не более 1 года и кадастрового плана территории.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что указанные выводы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Совершение действий по утверждению и выдаче схемы расположения земельного участка в срок, определенный пунктом 4 статьи 34 Земельного кодекса РФ, следует рассматривать в качестве юридической обязанности соответствующего органа.

Таким образом, как правомерно отмечено судом первой инстанции, статьей 34 Земельного кодекса РФ введен заявительный порядок инициирования гражданами процедуры предоставления земельных участков.

Адресатом заявления должен являться орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении участка.

Как следует из материалов дела, при обращении Общества с заявлением о предоставлении земельного участка для целей не связанных со строительством заявитель представил все необходимые документы, отвечающие требованиям пункта 3 статьи 34 Земельного кодекса РФ. В заявлении указана цель использования земельного участка, его размер и местоположение, как того требует Земельный кодекс РФ.

Письма администрации г. Владивостока от 21.09.2011 и от 07.10.2011 N 12135Д суды обеих инстанций расценивают как фактический отказ Обществу в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка, поскольку данными письмами затребовано предоставление схемы расположения земельного участка на кадастровой карте или кадастровом плане территории, а также кадастрового плана территории и топографической съемки, что не предусмотрено земельным законодательством и приводит, в конечном итоге, к невозможности получения заявителем утвержденной схемы расположения земельного участка.

Пунктом 4 статьи 34 Земельного кодекса РФ не установлена обязанность лица, испрашивающего земельный участок для целей, не связанных со строительством, представлять схему расположения земельного участка, в связи с чем, обязанность по утверждению и выдаче данной схемы заинтересованным лицам возложена именно на орган местного самоуправления.

Таким образом, земельное законодательство не устанавливает обязанности заинтересованного лица разрабатывать схему расположения земельного участка за счет собственных средств, в отличие от выполнения кадастровых работ.

Статья 34 Земельного кодекса РФ также не возлагает на заявителей обязанностей по предоставлению дополнительных документов (кадастрового плана территории и топографической съемки).

Апелляционная коллегия также отклоняет довод апеллянтов о необходимости предоставления схемы расположения земельного участка, кадастрового плана территории и топографической съемки на основании п. 2.6. регламента.

Данный правовой акт не подлежит применению к отношениям сторон, так как согласно п.1.2. регламента получателями услуги являются заявители - физические и юридические лица, либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий услугу, с заявлением о предоставлении услуги, в письменном или электронном виде.

При этом как следует из материалов дела к главе города Владивостока за утверждением схемы расположения спорного земельного участка обратился Департамент земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства приморского края - уполномоченный орган.

Данный вывод судов обеих инстанций основан также на применении ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которой заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги.

Кроме того, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, полномочия по установлению перечня документов, необходимых для утверждения схемы расположения земельного участка, не предусмотренных Земельным кодексом РФ, органам местного самоуправления действующим законодательством не предоставлены.

Земельным кодексом РФ не предусмотрено принятие нормативных актов по вопросам подготовки и утверждения схем расположения земельных участков.

Согласно положениям ст. 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как устанавливает ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты только по вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты в сфере государственных полномочий только в случае наделения их соответствующим полномочиями в установленном законом порядке. Утверждение схемы расположения земельного участка - неотъемлемая часть процесса предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Согласно части 1 статьи 34 Земельного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Однако указанные акты распространяются только на предоставление земельных участков, находящихся в собственности и (или) в ведении соответствующих публично-правовых образований и органов власти.

Таким образом, суд апелляционной инстанции также приходит к выводу относительно того, что администрация города Владивостока вправе принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, в отношении земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город Владивосток.

Установление же перечня документов, необходимых для утверждения схемы расположения земельного участка, а значит и для предоставления земельных участков (так как предоставить земельный участок без утверждения данной схемы невозможно), находящихся в федеральной собственности или в собственности Приморского края, а также земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, в компетенцию администрации города Владивостока в соответствии с нормами действующего законодательства не входит.

Процедуры и критерии предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности и (или) в ведении Приморского края для целей, не связанных со строительством, установлены в ст. 11 Закона Приморского края от 29.12.2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае", а также в Постановлении Администрации Приморского края от 16.02.2007 N 43-па. Необходимость предоставления заинтересованными в оформлении прав на земельные участки лицами схемы расположения земельного участка, кадастрового плана территории и топографической съемки данными актами не установлена. Доказательств того, что спорный земельный участок является муниципальной собственностью администрацией г.Владивостока, УГиА администрации г.Владивостока в материалы дела ни в суд первой инстанции, ни на стадии апелляционного производства по делу не представлено.

Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Приморского края находятся в ведении органа исполнительной власти Приморского края в области регулирования земельных отношений (ст. 7 Закона Приморского края от 29.12.2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае").

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, вывод о том, что у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по установлению в административном регламенте перечня документов обязательных для предоставления муниципальной услуги, не предусмотренных действующим законодательством, согласуется с нормами Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Согласно ст.ст. 12, 14 указанного закона административный регламент должен содержать стандарт предоставления муниципальной услуги, который предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Пункт 1 части 1 статьи 7 указанного закона устанавливает, что органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В нарушение ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ апеллянты не указали какие нормативные акты, регулирующие вопросы предоставления земельных участков, устанавливают необходимость предоставления запрошенных администрацией г. Владивостока у заявителя документов.

Кроме того, из материалов дела следует, что 03.10.2011 Общество предоставило в администрацию г. Владивостока дополнительные документы, в том числе топографо-геодезический материал, позволяющий однозначно определить месторасположение земельного участка, а также схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Однако, администрация не рассмотрев вопрос о возможности утверждения схемы расположения земельного участка по существу, возвратила заявителю представленный пакет документов со ссылкой на то, что обращение Департамента было рассмотрено ею ранее и необходимость предоставления иных документов.

При изложенных обстоятельствах апелляционная коллегия приходит к выводу, что основания для отказа в утверждении схемы расположения спорного земельного участка у администрации г. Владивостока отсутствовали, оспариваемый отказ является незаконным и нарушает права заявителя, так как создает препятствия в приобретении прав на спорный земельный участок.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно посчитал требования о признании незаконным отказа администрации г. Владивостока в утверждении схемы расположения земельного участка, оформленного письмом N 12135Д от 07.10.2011, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии с ч. 5 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений, в том числе должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

При этом, поскольку администрация г. Владивостока отказала заявителю в утверждении схемы земельного участка по формальным основаниям, возвратив представленный им пакет документов без рассмотрения вопроса о возможности утверждения схемы по существу с учетом зонирования, наличия либо отсутствия прав третьих лиц, охранных зон и красных линий, соотношения границ испрашиваемого земельного участка с границами смежных земельных участков, а также иных факторов, влияющих на правовой статус земельного участка и возможность утверждения схемы его расположения в испрашиваемых границах для данного вида разрешенного использования Арбитражный суд Приморского края пришел к обоснованному выводу относительно того, что восстановление нарушенных прав заявителя путем обязания администрации г. Владивостока утвердить и выдать схему расположения спорного земельного участка является преждевременным.

С учетом изложенного, нарушенное право заявителя на основании статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ подлежит восстановлению путем обязания администрации г. Владивостока повторно рассмотреть заявление об утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебной коллегией не принимаются, так как они были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. Новых доказательств, влияющих на законность принятого решения, суду не представлено.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 30.01.2012 по делу N А51-20249/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.В. Алфёрова

Судьи

О.Ю. Еремеева А. В. Гончарова