Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2012 г. N 18АП-719/12

г. Челябинск

02 апреля 2012 г.

Дело N А34-2759/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дворницыной Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РосБизнесЦентр" на решение Арбитражного суда Курганской области от 13.12.2011 по делу N А34-2759/2011 (судья Обабкова Н.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Прокурора Курганской области - Кашапова Р.М. (служебное удостоверение).

Прокурор Курганской области (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Муниципальному учреждению "Административно-техническая инспекция города Кургана" (далее - МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана") и Департаменту городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - Департамент) о признании недействительным ордера-разрешения на распространение наружной рекламы и информации от 16.05.2008 N 406, выданного МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана" обществу с ограниченной ответственностью "РосБизнесЦентр" (далее - ООО "РосБизнесЦентр") на установку отдельно стоящей рекламной конструкции на повороте улиц Куйбышева-Красина в г.Кургане, а также об обязании ООО "РосБизнесЦентр" произвести демонтаж принадлежащей ему отдельно стоящей рекламной конструкции на повороте улиц Куйбышева-Красина в г.Кургане (с учетом уточнения требований).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО "РосБизнесЦентр", муниципальное учреждение "Городская инспекция по земельным отношениям" (далее - МУ "Городская инспекция по земельным отношениям") и Управление внутренних дел России по городу Кургану (далее - УВД г. Кургана).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 13.12.2011 (резолютивная часть решения объявлена 08.12.2011) требования прокурора удовлетворены. Признан недействительным ордер-разрешение на распространение наружной рекламы и информации от 16.05.2008 N 406, выданный МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана" ООО "РосБизнесЦентр" на установку отдельно стоящей рекламной конструкции на повороте улиц Куйбышева-Красина в г. Кургане. ООО "РосБизнесЦентр" обязано в месячный срок произвести демонтаж отдельно стоящей рекламной конструкции на повороте улиц Куйбышева-Красина в г. Кургане.

Не согласившись с решением суда, ООО "РосБизнесЦентр" обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы общество ссылается на то, что размещение рекламной конструкции было согласовано со всеми службами города Кургана, в том числе с отделом ГИБДД УВД г.Кургана, с учетом обеспечения безопасности дорожного движения, что подтверждается схемой размещения рекламной конструкции. Свои обязанности по договору аренды муниципального рекламного места ООО "РосБизнесЦентр" исполняет надлежащим образом. Считает акт проверки соответствия рекламной конструкции ГОСТу недопустимым доказательством, поскольку в нем не идентифицирована рекламная конструкция, отсутствует привязка рекламной конструкции к плану. Указывает на то, что общество при проведении проверки не участвовало, а акт проверки не содержит указания на способ, которым производились замеры, а также сведений об инструментах измерения. Кроме того, считает, что заявление прокуратуры не подлежало рассмотрению в арбитражном суде, поскольку безопасность граждан и иных лиц в области дорожного движения не связана с предпринимательской и иной деятельностью. Полагает, что суд незаконно возложил обязанность по демонтажу рекламной конструкции на общество. Считает, что требование о сносе рекламной конструкции к коммерческой организации должно было быть рассмотрено в порядке искового производства.

Представитель прокурора в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя прокурора, считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки исполнения законодательства о безопасности дорожного движения при размещении наружной рекламы на территории города Кургана, Прокуратурой Курганской области установлено, что 16.05.2008 МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана" выдан ордер-разрешение на распространение наружной рекламы и информации, согласно которому ООО "РосБизнесЦентр" разрешена установка рекламной конструкции по адресу: г. Курган, на повороте улиц Куйбышева-Красина.

Прокурором в присутствии старшего госинспектора ОГИБДД по г. Кургану и представителей МУ "Городская инспекция по земельным отношениям" 21.03.2011 проведено комиссионное обследование рекламной конструкции ООО "РосБизнесЦентр", расположенной по указанному адресу, в результате которого установлено, что рекламная конструкция размещена на расстоянии 3,05м от края проезжей части, что является нарушением пункта 6.1 Государственного стандарта Российской Федерации Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", введенного в действие с 01.07.2003 постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22 апреля 2003 года N 124-ст (далее - ГОСТ Р 52044-2003).

На основании статей 52, 198 АПК РФ прокурор 20.06.2011 обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о незаконности оспариваемого ненормативного правового акта и нарушении им законных интересов неопределенного круга лиц, как создающего угрозу безопасности дорожного движения, а также о наличии оснований для демонтажа рекламной конструкции.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Заявление прокурора включает два требования: требование к МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана" - об оспаривании выданного этим лицом ордера-разрешения на распространение наружной рекламы и информации от 16.05.2008 N 406; исковое требование к ООО "РосБизнесЦентр" - о демонтаже отдельно стоящей рекламной конструкции.

Указанные требования носят различный правовой характер, однако, являются взаимосвязанными, а потому обоснованно объединены заявителем для совместного рассмотрения в порядке единого производства. Совместное рассмотрение таких требований заявителя не противоречит арбитражному процессуальному законодательству.

Поскольку оспоренный по настоящему делу ордер-разрешение на распространение наружной рекламы является ненормативным правовым актом и связан с осуществлением предпринимательской (рекламной) деятельности ООО "РосБизнесЦентр", обращение с требованием о признании его недействительным, а также с требованием о демонтаже рекламной конструкции в арбитражный суд следует признать произведенным с соблюдением установленных ст.ст.27, 29 АПК РФ требований о подведомственности споров арбитражному суду.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и, нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Аналогичные положения и порядок их рассмотрения содержат пункт 2 Определения от 19.04.2007 N 286-О-О Конституционного Суда Российской Федерации и часть 1 статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с ч.1 ст.52 АПК РФ, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в том числе с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.2 ст.198 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 204 АПК РФ).

Следовательно, ненормативный правовой акт (решение, действие либо бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, могут быть признаны недействительными (незаконными) (в том числе по заявлению прокурора) только при наличии одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Общий порядок распространения наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, определяется статьей 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований этой статьи.

На основании пункта 3 части 4 статьи 5 Закона N 38-ФЗ рекламные конструкции не должны угрожать безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта.

Из части 4 статьи 19 Закона N 38-ФЗ следует, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" со дня вступления в силу настоящего федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

В настоящее время ни один технический регламент не принят.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в том числе разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

В сфере размещения рекламных конструкций подлежит применению ГОСТ Р 52044-2003.

До вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных стандартов осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.

Учитывая изложенное, суд пришел к правильному выводу, что установленные ГОСТ Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены, в том числе, на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, также являются обязательными для исполнения.

В разделе 6 ГОСТ Р 52044-2003 установлены правила размещения средств наружной рекламы. В частности, средства наружной рекламы не должны быть размещены: над проезжей частью и обочинами дорог (кроме "перетяжек" в селитебных зонах); сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов, и на расстоянии менее 5м - в населенных пунктах (пункт 6.1).

Согласно части 9 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника органом местного самоуправления муниципального района.

В силу части 10 статьи 19 Закона N 38-ФЗ установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается.

На территории города Кургана в соответствии с пунктом 3.2. Положения о порядке распространения объектов наружной рекламы и информации в городе Кургане, утвержденного решением Курганской городской Думы от 18.12.2002 N 158, разрешение на установку рекламной конструкции до 15.07.2008 выдавалось МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана". Отдел архитектуры и градостроительства Департамента развития городского хозяйства города Кургана определял места для установки средств наружной рекламы (п.3.14 указанного Положения). Отдел ГИБДД УВД города Кургана согласовывал ордера-разрешения на распространение наружной рекламы (п.3.3.1 Положения).

В соответствии с пунктами 6.1.2., 6.1.4., 6.1.5. Положения о порядке распространения объектов наружной рекламы и информации в городе Кургане, организация или предприниматель, желающие получить разрешение на распространение наружной рекламы и информации, подают заявку установленной формы в инспекцию. Заявка регистрируется в книге регистрации заявок. Заявка должна быть составлена так, чтобы исключить неоднозначное толкование выбранного места. В ней заполняются все реквизиты (в т.ч. и точный/ые адрес/а места размещения объектов наружной рекламы и информации, марка и номер транспортного средства и т.д.). Заявитель согласовывает место размещения наружной рекламы и информации с уполномоченными организациями, в т.ч. с балансодержателем или (и) собственником (рекламоноситель, транспортное средство и т.д.). Согласующая организация в течение 7 рабочих дней после поступления к ней ордера-разрешения с эскизом объекта наружной рекламы и информации, а в необходимых случаях с копией ситуационного плана места размещения, согласовывает объект либо выдает заявителю мотивированный отказ в согласовании. Впоследствии заявитель возвращает в инспекцию заполненный бланк ордера-разрешения на распространение наружной рекламы и информации с согласованиями и эскизным проектом объекта наружной рекламы и информации.

Согласно пункту 6.1.7. указанного Положения, после выполнения строительно-монтажных работ объекта наружной рекламы и информации в полном соответствии с проектной документацией, благоустройства прилегающей территории (а также после устранения выявленных недостатков) производится приемка в эксплуатацию готового объекта наружной рекламы и информации по заявлению собственника объекта, с представлением следующих документов: проекта; акта на скрытые работы; выкопировки из плана, выданной отделом архитектуры и градостроительства. Приемка в эксплуатацию объектов наружной рекламы оформляется актом, утверждаемым заместителем Мэра города, директором Департамента развития городского хозяйства Администрации города. Состав приемочной комиссии утверждается Мэром города. Приемка производится в присутствии собственника объекта наружной рекламы и организации, производившей работу по монтажу объекта наружной рекламы. Выявленные при приемке в эксплуатацию недостатки подлежат устранению заявителем в течение 30 рабочих дней. В случае не устранения выявленных недостатков в установленный срок производится демонтаж объекта наружной рекламы за счет средств заявителя.

При рассмотрении настоящего дела доказательств соблюдения указанного порядка заинтересованными лицами не представлено.

МУ "Административно-техническая инспекция города Кургана" указывает, что ордер-разрешение выдавался после согласования места размещения рекламы с отделом ГИБДД, что подтверждается прилагаемым к ордеру ситуационным планом, на котором путем нанесения штампов и подписей зафиксирован факт проведения согласований.

Однако, как обоснованно указано судом первой инстанции, указанные согласования были проведены ООО "РосБизнесЦентр" в 2005-2006 гг., тогда как ордер-разрешение выдан 16.05.2008.

Таким образом, имеется нарушение не только последовательности оформления ордера, п.6.1.5 Положения о порядке распространения объектов наружной рекламы и информации в городе Кургане, предусматривающий согласование на самом бланке ордера, но и срок оформления согласования 7 дней, установленный п.6.1.4 этого Положения.

Кроме того, отсутствует акт приемки конструкции в эксплуатацию, предусмотренный п.п.3.1., 3.2, 3.2.4, 3.1.7 Положения о порядке распространения объектов наружной рекламы и информации в городе Кургане, что свидетельствует о том, что такая приемка фактически не производилась.

Материалами дела (акт проверки N 22, акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 21.03.2011, фотоснимки) факт размещения спорной рекламной конструкции с нарушениями требований ГОСТ Р 52044-2003 (пункт 6.1) подтвержден.

Помимо этого, в ходе рассмотрении дела в суде первой инстанции, специалистами отдела геодезии МУ "Городская инспекция по земельным отношениям" совершен выезд на место размещения отдельно стоящей рекламной конструкции, установленной ООО "РосБизнесЦентр" на повороте улиц Куйбышева - Красина в г. Кургане, в ходе которого закоординирована и нанесена на схему точка фактического расположения рекламной конструкции с указанием с указанием координат ее нахождения (на схеме точка Б). На схеме также отмечено место размещения рекламной конструкции, согласованное всеми уполномоченными на ее согласование лицами, отмеченное на графическом материале к ордеру-разрешению, с указанием точек координат (на схеме точка А). Специалистами проведены замеры расстояния от точки А до точки Б (составило 6,07м), от точки Б до проезжей части по ул. Красина и до ул. Куйбышева (составило 7,04м) и от точки А до проезжей части по ул. Куйбышева (составило 3,0м). Замеры расстояний проведены в направлении указанном на схеме, ручным лазерным измерительным прибором "Leica DISTO А45" (электронная рулетка), точки координат определены специальным геодезическим прибором Тахеометр электронный "Leica TCR 407 ultra".Данная схема сторонами не оспаривается.

При этом, в материалы дела доказательств того, что в период с 16.05.2008 по 21.03.2011 расстояние до рекламной конструкции изменялось в силу объективных причин, как например, в связи с расширением проезжей части в этом месте, не представлено.

Так как на момент выдачи ордера-разрешения N 406 (16.05.2008) и на момент соответствующей проверки (21.03.2011) редакция пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 не изменялась, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии выявленного нарушения как на момент выдачи ордера-разрешения N 406 от 16.05.2008, так и на момент проверки (21.03.2011).

Указанное нарушение затрагивает права и законные интересы как неопределенного круга лиц (так как создает угрозу безопасности дорожного движения и, соответственно, - экономической деятельности, связанной с осуществлением дорожного движения), так и ООО "РосБизнесЦентр" (так как выдача оспоренного разрешения осуществляется на платной основе, а размещение рекламной конструкции предполагает осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности).

Поскольку порядок выдачи оспоренного ордера-разрешения не соблюден, что привело к несоответствию места расположения рекламной конструкции, согласованного этим ордером-разрешением, требованиям ГОСТ Р 52044-2003, суд правомерно сделал вывод о незаконности такого ненормативного акта. Принимая во внимание нарушение таким ненормативным правовым актом прав и законных интересов как неограниченного круга лиц, так и ООО "РосБизнесЦентр" (в том числе в сфере экономической деятельности), заявленные прокурором требования о признании его недействительным удовлетворены судом первой инстанции при наличии достаточных оснований.

Оценивая требования заявителя в части обязания ООО "РосБизнесЦентр" произвести демонтаж принадлежащей ему рекламной конструкции, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с требованиями части 21 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно указал на возможность устранения допущенного при размещении рекламной конструкции нарушения только путем обязания собственника рекламной конструкции, произвести ее демонтаж.

Заявитель основывает указанное требование на положениях главы 24 АПК РФ, предусматривающих возможность указания в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (ч.4 ст.201 АПК РФ).

Однако, такое основание является некорректным, поскольку заявляя требование об оспаривании ненормативного правового акта муниципального органа в порядке главы 24 АПК РФ, нельзя в качестве способа восстановления нарушенного права обязать иной хозяйствующий субъект совершить определенные действия, пусть даже и прямо предусмотренные действующим законодательством.

Как указывалось судом ранее, в рассматриваемой ситуации заявителем предъявлены два взаимосвязанных самостоятельных требования к различным ответчикам, включая исковое требование о демонтаже рекламной конструкции.

Прокурор, установив нарушение действующего законодательства в области размещения рекламы, вправе самостоятельно обратиться с требованием к собственнику (владельцу) рекламной конструкции о демонтаже этой конструкции в силу статьи 19 Закона N 38-ФЗ, ст.ст.21, 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Такой способ защиты возможно в данном конкретном случае признать правомерным.

При таких обстоятельствах изложенные в апелляционной жалобе заявителя доводы подлежат отклонению. Оснований для переоценки вывода суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 13.12.2011 по делу N А34-2759/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РосБизнесЦентр" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина О.Б. Тимохин