Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2012 г. N 20АП-1336/12

г. Тула

09 апреля 2012 г.

N А68-8263/11

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 апреля 2012 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Стахановой В.Н., судей Дорошковой А.Г., Игнашиной Г.Д., при ведении протокола секретарем судебного заседания Орловой Е.А., рассмотрел апелляционную жалобу администрации города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 13.02.2012 по делу N А68-8263/11 (судья Елисеева Л.В.).

В заседании приняли участие представители:

от администрации города Тула - Комаров С.В., начальник отдела правовой экспертизы и аналитики управления правовой работы и контроля администрации города (доверенность от 05.07.2011 N 24, удостоверение);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области - Ростиславова А.А., главный специалист-эксперт (доверенность от 23.03.2012 N 41, удостоверение).

Изучив материалы дела, Двадцатый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Администрация г. Тулы (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - УФАС России по Тульской области, Управление, ответчик) от 15.07.2011 по делу N 64-3/04-2011 и предписания от 15.07.2011 по делу N 43.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 13.02.2012 в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, администрация обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном ст. 121-123 АПК РФ.

Руководствуясь ст. 156 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей третьих лиц не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, а также доводы, изложенные в жалобе и отзыве на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "Сервис Плюс" о нарушении администрацией антимонопольного законодательства при переходе на финансирование городских территорий в виде субсидий УФАС России по Тульской области возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По результатам рассмотрения названного дела 15.07.2011 комиссией Управления вынесено решение, в соответствии с которым администрация признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ в части издания постановления от 13.11.2010 N 3463 "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального имущества и признании утратившими силу пунктов 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 N 3907", что привело к наделению исключительным правом выполнять работы по содержанию дорог и иные сопутствующие услуги - МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города", ущемлению интересов потенциальных участников торгов на право заключения муниципальных контрактов на выполнение данных работ и ограничению доступа на данный товарный рынок.

Администрации выдано предписание от 15.07.2011 N 43, согласно которому ей предписывалось в срок до 15.09.2011 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в издании постановления от 13.11.2010 N 3463 "О закреплении на праве хозяйственного веления за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального имущества и признании утратившими силу пунктов 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 N 3907", а именно: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем соблюдения антимонопольного законодательства при организации выполнения работ и услуг по организации уборки и благоустройства городских территорий г. Тулы.

Считая, что решение и предписание УФАС России по Тульской области от 15.07.2011 являются недействительными, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая дело по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания данной нормы следует, что для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействия) незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действия (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности.

В силу ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного правового акта, действий (бездействия) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Из материалов дела следует, что 08.11.2010 администрацией издано распоряжение N 1/122-р "О мероприятиях по переходу на финансирование содержания городских территорий в виде субсидий", которым Комитету имущественных и земельных отношений администрации города Тулы предписано:

1.1 Подготовить в срок до 01.12.2010 проект решения Тульской городской Думы "О Реестре особо важных объектов муниципальной собственности" и направить его на рассмотрение в Тульскую городскую Думу;

1.2 Совместно с муниципальными предприятиями "Спецавтохозяйство", "Комбинат благоустройства города", "Декоративные культуры" подготовить в срок до 10.11.2010 постановления администрации города Тулы: "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального недвижимого имущества" и "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Декоративные культуры" объектов озеленения муниципального образования город Тула";

1.3 Внести в срок до 20.11.2010 изменения в уставы муниципальных унитарных предприятий о включении соответствующего вида деятельности по содержанию переданного в хозяйственное ведение муниципального имущества;

1.4 Совместно с управлением правовой работы и контроля администрации города Тулы в срок до 01.12.2010 подготовить регламент мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий.

Кроме того, данным актом предусматривался комплекс иных мер, которые необходимо совершить в целях перехода на финансирование содержания городских территорий муниципального образования г. Тула в виде субсидий.

Во исполнение указанного распоряжения 13.11.2010 главой администрации муниципального образования г. Тула издано постановление N 3463 "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального имущества и признании утратившими силу пунктов 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 N 3907". Данным постановлением предписывалось:

1. Закрепление за МУП "Комбинат благоустройства города" на праве хозяйственного ведения муниципального имущества (в соответствии с приложениями 1-10);

2. Закрепление за МУП "Спецавтохозяйство" на праве хозяйственного ведения муниципального имущества (в соответствии с приложениями 11-23);

3. Директору МУП "Спецавтохозяйство" и директору МУП "Комбинат благоустройства города" провести инвентаризацию указанного в приложениях к постановлению муниципального имущества, принять его к бухгалтерскому учету, зарегистрировать право муниципальной собственности и хозяйственного ведения на имущество;

4. Признать утратившими силу пункты 1, 2 постановления главы администраций города Тулы от 08.10.2008 N 3907 "Об определении держателей объектов имущества казны муниципального образования город Тула";

5. Комитету имущественных и земельных отношений администрации города Тулы:

- передать имущество, указанное в приложениях к постановлению, по акту приема- передачи;

- внести соответствующую запись в Единый реестр муниципального имущества города Тулы.

Согласно приложениям к постановлению от 13.11.2010 N 3463 передаче в хозяйственное ведение МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" подлежали автомобильные дороги общего пользования на территории города Тулы.

Считая указанные ненормативные правовые акты незаконными, прокурор Тульской области обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании их недействительными.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 19.04.2011 по делу N А68-544/11, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2011 и постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 10.10.2011, требования прокурора удовлетворены частично.

Постановление главы администрации г. Тулы от 13.11.2010 N 3463 "О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" муниципального имущества и признании утратившими силу пункты 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 N 3907" в части пунктов 1-3, 5 и распоряжение главы администрации г. Тулы от 08.11.2010 N 1/122-р "О мероприятиях по переходу на финансирование содержания городских территорий в виде субсидий" признаны недействительными, как противоречащие статье 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ), ст.ст. 6, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), ст. ст. 16, 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), ст. ст. 3, 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст.ст. 6, 13, 15, 27 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

При этом в определении от 13.01.2012 N ВАС-17082/11 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, отказывая в передаче указанного дела в Президиум ВАС РФ, указал, что оспариваемыми ненормативными актами администрации предусмотрен комплекс мер, которые необходимо совершить в целях перехода на финансирование содержания городских территорий муниципального образования г. Тула в виде субсидий, и муниципальным унитарным предприятиям "Спецавтохозяйство" и "Комбинат благоустройства города" на праве хозяйственного ведения переданы автомобильные дороги общего пользования на территории города Тулы, находящиеся в муниципальной собственности городского округа, являющегося городским поселением.

Положениями статей 16, 54 Закона N 131-ФЗ, статей 6, 13, 15, 27 Закона N 257-ФЗ определены: вопросы местного значения, к которым относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них; полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности; общие требования к использованию автомобильных дорог, согласно которым право использования автомобильных дорог общего пользования имеют физические и юридические лица. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления, и к их полномочиям относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

При необходимости оказания услуг для муниципальных нужд при осуществлении дорожной деятельности предусмотрен муниципальный заказ на оказание таких услуг, размещение которого осуществляется в порядке, предусмотренном положениями Закона N 94-ФЗ.

Пунктом 4 статьи 8 Закона N 161-ФЗ предусмотрено создание казенного предприятия в случае, если преобладающая часть услуг предназначена для нужд муниципального образования.

Возможность передачи автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение унитарным предприятиям законодательством не предусмотрена исходя из определенного им содержания права хозяйственного ведения на передаваемое собственником унитарному предприятию имущество, которое он должен использовать в соответствии с предметом и целями своей деятельности, извлекая из него прибыль.

При этом выводы судов о том, что автомобильные дороги, используемые по соответствующему назначению неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, не могут быть переданы на праве хозяйственного ведения унитарным предприятиям, основаны на законодательных нормах.

Поскольку оказание услуг для муниципальных нужд по содержанию автомобильных дорог общего пользования должно осуществляться по правилам, предусмотренным Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ, и финансирование таких затрат осуществляется из местного бюджета на основании контракта, заключенного по результатам торгов, доводы администрации по вопросам передачи названным унитарным предприятиям такого имущества и предоставления им субсидий в целях возмещения затрат и недополученных доходов в указанной деятельности признаны судами не соответствующими законодательству.

Несоблюдение установленного порядка оказания услуг для муниципальных нужд и их финансирования признано судами нарушением норм Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как незаконно устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

В силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом дела, в котором участвуют те же лица.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией УФАС России по Тульской области установлено, что в рамках реализации постановления от 13.11.2010 N 3463 администрацией Тулы, МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" заключено Соглашение о предоставлении в 2011 году муниципальным предприятиям субсидии на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства в городе Туле, согласно которому размер выделяемой субсидии соответствует стоимости выполненных работ по обслуживанию (содержанию) переданного имущества, субсидия выделяется ежемесячно.

С учетом изложенного комиссия УФАС России по Тульской области пришла к выводу о том, что фактически данным организациям администрацией предоставлена муниципальная преференция, то есть преимущества, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности, путем предоставления имущественных льгот. При этом, по мнению антимонопольного органа, указанная преференция предоставлена заявителем в нарушение порядка, установленного антимонопольным законодательством.

Суд первой инстанции правомерно согласился с данным выводом Управления, исходя из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 78 БК РФ субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно п. 3 ст. 78 БК РФ муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Из анализа положений ст.ст. 78, 86 БК РФ следует, что действующим законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень случаев возможного представления субсидий юридическим лицам.

В рассматриваемом случае основания для предоставления МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" субсидий отсутствовали.

При этом на момент издания администрацией г. Тулы постановления от 13.11.2010 N 3463 и распоряжения муниципальные правовые акты, определяющие вышеперечисленные условия предоставления субсидий, отсутствовали.

Следовательно, предоставление МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" субсидий на содержание автомобильных дорог г. Тулы является предоставлением конкретным хозяйствующим субъектам муниципальной преференции - т.е. предоставлением преимущества, обеспечивающего этим предприятиям более выгодные условия деятельности на товарном рынке содержания городских территорий (включая автомобильные дороги города).

Кроме того, порядок предоставления преференций предусмотрен главой 5 Закона N 135-ФЗ. В рассматриваемом случае установленный законом порядок предоставления преференций администрацией г. Тулы соблюден не был.

Согласно п. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что решение комиссии УФАС России по Тульской области от 15.07.2011 и предписание от 15.07.2011 N 43 об устранении выявленных нарушений являются обоснованными, в связи с чем правомерно отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований.

Довод подателя жалобы о том, что администрация как орган местного самоуправления самостоятельно решает вопросы местного значения в части необходимости создания муниципальных унитарных предприятий и установления для них целей и задач их деятельности, отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Действительно, в соответствии с п. 4 ст. 51 Закона N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Вместе с тем нормы названного закона не предусматривают права на безусловное субсидирование муниципальных унитарных предприятий, а положения ст. 78 БК РФ не предусматривают возможности предоставления субсидий таким хозяйствующим субъектам на том основании, что за ними на праве хозяйственного ведения закреплено муниципальное имущество.

При этом из материалов дела не следует, что действия уполномоченных лиц соответствуют ст. 54 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в соответствии с которой размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, поскольку проведение конкурса в целях выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств бюджета муниципального образования, необходимых для решения вопросов местного значения, является обязательным.

Судом установлено, что схема расходования денежных средств для решения рассматриваемого вопроса местного значения, согласно которой места общего пользования передаются в хозяйственное ведение унитарных предприятий, а данные предприятия, не имея возможности использовать данное имущество, получают субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по содержанию, представляет собой неэффективное расходование бюджетных средств в виде предоставления преференций конкретным лицам на бесконкурсной основе.

Довод подателя жалобы о том, что субсидии для МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" являются средством возмещения понесенных предприятием затрат и недополучения доходов в связи с выполнением работ по содержанию городских территорий и не являются преференцией, противоречит положениям ст. ст. 6, 78, 86 БК РФ, которыми предусмотрен исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в чьем ведении находится представление субсидий юридическим лицам.

При этом на момент издания постановления администрации г. Тулы от 13.11.2010 N 3463 и распоряжения администрации г. Тулы от 08.11.2010 N 2/11р в муниципальном образовании город Тула отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Положения ст. 78 БК РФ не позволяют выделить безусловного получателя субсидий, в том числе и таких юридических лиц, как МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города".

Следовательно, предоставление указанных субсидий следует рассматривать как предоставление преференции, то есть предоставление преимущества, обеспечивающего этим предприятиям более выгодные условия на товарном рынке содержания городских территорий.

В рассматриваемом случае данная преференция предоставлена МУП "Спецавтохозяйство" и МУП "Комбинат благоустройства города" с нарушением порядка, предусмотренного Законом N 135-ФЗ.

Иных доводов, основанных на доказательственной базе и способных повлечь отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Все фактические обстоятельства дела установлены судом первой инстанции в результате полного и всестороннего исследования имеющихся в нем доказательств, нормы материального и процессуального права применены правильно в их совокупности и взаимосвязи, в связи с чем обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 13.02.2012 по делу N А68-8263/11 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Н. Стаханова

Судьи

А.Г. Дорошкова Г.Д. Игнашина