Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2012 г. N 08АП-1114/12

город Омск

09 апреля 2012 г.

Дело N А46-14903/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 апреля 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кулагиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-1114/2012) индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича на решение Арбитражного суда Омской области от 11.01.2012 по делу N А46-14903/2011 (судья Яркова С.В.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича (ИНН 551900004301, ОГРН 3045511911900061) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

при участии в судебном заседании представителей:

от индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича - Ступин Е.И. по доверенности от 22.11.2011 сроком действия один год (личность представителя удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области - Ивлев Д.П. по доверенности N 173-11-1 от 110.1.2012 сроком действия до 15.12.2012 (личность представителя установлена на основании служебного удостоверения);

установил:

индивидуальный предприниматель Махинин Николай Александрович (далее - ИП Махинин Н.А., заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в котором просил признать незаконным и отменить постановление Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области от 17.10.2011 N 304 о наложении административного наказания за нарушение требований в области пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Омской области от 11.01.2012 по делу N А46-14903/2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, предприниматель обжаловал его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

Махинин Николай Александрович осуществляет предпринимательскую деятельность по следующим адресам: Омская область, Любинский район, р.п. Красный Яр, улица Дорожная, дом 13 - закусочная и Омская область, Любинский район, р.п. Красный Яр, улица Съездовская, дом 4 - магазин "Восход".

Предписанием Главного управления МЧС России по Омской области N 63/1/1 от 11.06.2010 Махинину Н.А. было предложено в срок до 01.10.2011 устранить нарушения обязательных требований пожарной безопасности, а именно: заключить договор на обслуживание автоматических установок пожарной сигнализации, разработать и вывесить на видных местах планы эвакуации в случае пожара, пройти обучение по программе пожарно-технический минимум, демонтировать трубу отопления в коридоре закусочной.

На основании распоряжения заинтересованного лица от 29.09.2011 N 120 в отношении индивидуального предпринимателя с целью контроля исполнения указанного выше предписания проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам контрольных мероприятий административным органом составлен Акт проверки от 17.10.2011 N 120, в котором установлено исполнение предписания Отдела надзорной деятельности Любинского района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области от 11.06.2010 N 63/1/1 в полном объёме.

Одновременно государственным инспектором Любинского района по пожарному надзору Чебаковым Антоном Александровичем выявлено:

- в помещении закусочной эл/лампы освещения в коридоре у кухни, в раздевалке персонала, в помещении котельной не оборудованы колпаками (рассеивателями), предусмотренными конструкцией светильников;

- в закусочной в эл/щите, расположенном у склада инструментов возле эвакуационного выхода, используется самодельный аппарат защиты от перегрузки короткого замыкания;

- в магазине "Восход" и в закусочной используются огнетушители с истёкшим сроком перезарядки.

По результатам проверки должностным лицом Отдела надзорной деятельности Любинского района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области в рамках полномочий, предоставленных контролирующему органу подпунктом 39 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в отношении предпринимателя был составлен протокол об административном правонарушении от 17.10.2011 N 304.

В данном протоколе зафиксирован факт нарушения заявителем требований пунктов 60 и 108 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утверждённых Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

На основании указанного протокола 17.10.2011 административным органом принято постановление N 304, которым Махинин Н.А. был признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 20.4 КоАП РФ, на предпринимателя наложено административное наказание за нарушение требований пожарной безопасности в виде штрафа в сумме 20 000 руб.

Считая, что привлечение к административной ответственности было произведено незаконно, ИП Махинин Н.А. обратился в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований заявителя, свое решение мотивировал наличием в действиях предпринимателя состава вменяемого правонарушения, а также отсутствием со стороны административного органа существенных нарушений процедуры привлечения к ответственности. В том числе суд указал, что предприниматель был уведомлен о проведении в отношении него проверки; составление протокола по делу об административном правонарушении через 6 часов после выявления правонарушений, а также составление протокола и вынесение постановления по делу об административном правонарушении не противоречат требованиям КоАП РФ.

В апелляционной жалобе предприниматель просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Заявитель указал, что административным органом были нарушены процедурные требования, предъявляемые к порядку проведения проверочных мероприятий, а также указал на отсутствие в его действиях события вмененного правонарушения, так как в ходе проведения внеплановой проверки никаких нарушений выявлено не было, какой-либо другой проверки не назначалось.

Главное управление МЧС России по Омской области представило отзыв на апелляционную жалобу, в которой изложило позицию об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. Считает, что при выявлении нарушений, выходящих за предмет внеплановой проверки, должностные лица органов надзора должны действовать в соответствии с административным законодательством, а именно, составлять протокол по делу об административном правонарушении. При этом, соответствующие нарушения в акте проверки не указываются, так как предметом проверки являются иные обстоятельства.

Судебное заседание апелляционного суда проведено при участии представителя заявителя и представителя административного органа, поддержавших указанные выше доводы и возражения соответственно.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), считает его подлежащим отмене, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Спорным постановлением предприниматель привлечен к ответственности по части 3 статьи 20.4 КоАП РФ.

Как следует из части 3 статьи 20.4 КоАП РФ, нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа.

Объектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 20.4 КоАП РФ, является общественная безопасность, в частности, пожарная безопасность.

В силу статьи 37, части 1 статьи 38 Федерального закона от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны, в частности, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Суд первой инстанции признал установленным событие рассматриваемого правонарушения.

Между тем, как следует из материалов дела, при проведении внеплановой проверки заявителя на основании распоряжения от 29.09.2011 N 120, вынесенного с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания N 63/1/1 от 11.06.2010, ответчиком установлен факт выполнения предписания N 63/1/1 от 11.06.2010 в полном объеме.

При этом, органом пожарного надзора обнаружены новые нарушения, неотраженные в ранее выданном предписании и которые явились основанием для привлечения заявителя к административной ответственности оспариваемым постановлением:

- в помещении закусочной эл/лампы освещения в коридоре у кухни, в раздевалке персонала, в помещении котельной не оборудованы колпаками (рассеивателями), предусмотренными конструкцией светильников;

- в закусочной в эл/щите, расположенном у склада инструментов возле эвакуационного выхода, используется самодельный аппарат защиты от перегрузки короткого замыкания;

- в магазине "Восход" и в закусочной используются огнетушители с истёкшим сроком перезарядки.

Оценивая указанные обстоятельства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

По положениям статьи 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Как следует из пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ") настоящим Федеральным законом устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6 статьи 2 указанного закона).

В силу пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 настоящего Федерального закона, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (пункта 2 статьи 11 указанного закона).

В статье 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ указано, что предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Из смысла Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ следует, что внеплановая проверка может быть произведена при проверке исполнения предписания. Плановая проверка - это соблюдение целого ряда требований (включение в план и другое). Эти процедуры соблюдены не были.

В силу пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится, в частности, отсутствие оснований проведения плановой проверки (пункт 2 статьи 20 указанного закона).

Аналогичный подход изложен и Приказе МЧС РФ от 01.10.2007 N 517 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности" (далее - Приказ МЧС РФ от 01.10.2007 N 517) проверкам соблюдения обязательных требований пожарной безопасности (далее - проверки) подлежат продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество) (далее - объекты защиты) и территории, к которым установлены или должны быть установлены обязательные требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре (далее - объекты надзора).

Из смысла данного Приказа следует, что проверки бывают плановые и внеплановые.

Так, в силу пункта 33 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, юридическим фактом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом ГПН запланирована в календарном году проверка объекта надзора. Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.

При осуществлении плановой проверки (документарной и выездной) проверяется соблюдение обязательных требований пожарной безопасности (пункт 35 Приказа).

Как следует из пункта 36 Приказа, документарная проверка проводится в служебных помещениях органа ГПН в порядке установленном законодательством Российской Федерации.

Документарная проверка проводится путем анализа сведений, содержащихся в документах, устанавливающих организационно-правовую форму, права и обязанности, документах, используемых при осуществлении деятельности и связанных с исполнением обязательных требований пожарной безопасности, исполнением предписаний, постановлений и представлений органов ГПН (пункт 37 Приказа).

В силу пункта 41 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, выездная проверка проводится по месту нахождения лиц, указанных в абзацах втором - одиннадцатом пункта 6 настоящего Административного регламента, по месту осуществления их деятельности и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства;

2) поступление в органы ГПН обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинения вреда жизни, здоровью граждан;

3) распоряжение начальника органа ГПН, изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (пункт 46 Приказа).

Как усматривается из пункта 47 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства, а также в случаях, предусмотренных в абзаце третьем подпункта 2 пункта 46 настоящего Административного регламента проводится в форме выездной проверки, в случаях, предусмотренных в абзаце втором подпункта 2 пункта 46 настоящего Административного регламента - документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном пунктами 36 - 45 настоящего Административного регламента.

Из материалов дела следует и административным органом не оспаривается, что первоначально произведена внеплановая проверка общества с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания, в ходе которой и были выявлены новые правонарушения.

Однако, как следует из пункта 48 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, при осуществлении внеплановой проверки проверяется соблюдение тех обязательных требований пожарной безопасности, информация о нарушении которых явилась поводом для издания распоряжения о проведении внеплановой проверки либо исполнение которых было предписано ранее выданным предписанием по устранению нарушений или по снятию с производства.

Таким образом, в рамках одной внеплановой проверки не допускается проведение иной проверки и выявления иных правонарушений. Доказательств того, что новые правонарушения выявлены в ходе другой внеплановой проверки, а равно, что такая проверка является плановой, административным органом не представлено.

Суд апелляционной инстанции считает, что административный орган при проведении проверки вышел за рамки своих полномочий, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ и Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517, поскольку распоряжение от 29.09.2011 N 120 о проведении внеплановой проверки ИП Махинина Н.А. вынесено с целью проверки исполнения ранее выданного предпринимателю предписания N 63/1/1 от 11.06.2010, а административный орган, установив при проведении указанной проверки, что означенное предписание исполнено заявителем в полном объеме, составил протокол N 304 от 17.10.2011 о вновь выявленных нарушениях требований пожарной безопасности.

При этом, как указано ранее, распоряжения на проведении проверки заявителя в целях выявления новых нарушений у заинтересованного лица не было, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Указанные обстоятельства являются самостоятельным основанием для признания незаконным и отмене постановления административного органа N 304 от 17.10.2011.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что обнаружив при проведении внеплановой проверки факт нарушения требований пожарной безопасности, должностное лицо государственного пожарного надзора вправе возбудить в отношении проверяемого лица дело об административном правонарушении.

Неверный вывод суда первой инстанции привел к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем решением суда первой инстанции подлежит отмене.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы относительно момента составления протокола по делу об административном правонарушении.

Судом первой инстанции верно указано, что заявитель осуществляет предпринимательскую деятельность по двум адресам: Омская область, Любинский район, р.п. Красный Яр, улица Дорожная, дом 13 - закусочная и Омская область, Любинский район, р.п. Красный Яр, улица Съездовская, дом 4 - магазин "Восход". Проверка деятельности Махинина Н.А. проводилась сразу на двух объектах.

То обстоятельство, что проверка деятельности Махинина Н.А. проводилась по двум различным адресам, повлияло на момент составлении протокола об административном правонарушении - протокол был составлен по истечении 6 часов с момента обнаружения правонарушений.

По смыслу статьи 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Таким образом, в особых случаях законодательно предусмотрена возможность составления протокола об административном правонарушении не сразу после выявления факта совершения административного проступка.

Следовательно, составление протокола чрез допустимый промежуток времени и отражение в данном протоколе нарушений, установленных на двух разных объектах, не является нарушением каких-либо норм права.

Довод заявителя о составлении протокола по делу об административном правонарушении и вынесении постановления о назначении административного наказания в один день также был предметом рассмотрения суда первой инстанции по результатам чего правомерно отклонен.

В соответствии с частью 1 статьи 29.КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Иных ограничений к сроку, в том числе к минимальной продолжительности периода, начиная с момента составления протокола до составления постановления по делу об административном правонарушении, не установлено.

Следовательно, тот факт, что составление протокола и вынесение постановления осуществлены в один день не является нарушением требований административного законодательства, поскольку последнее не устанавливает минимальных сроков вынесения постановления.

Учитывая изложенные выше выводы, требования предпринимателя подлежат удовлетворению, решение суда первой инстанции - отмене по основанию неправильного толкования норм материального права.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 и пунктом 3 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Омской области от 11.01.2012 по делу N А46-14903/2011 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Требования индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление N 304 от 17.10.2011 о наложении на индивидуального предпринимателя Махинина Николая Александровича административного наказания за нарушение требований в области пожарной безопасности.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Н.А. Шиндлер А.Н. Лотов