Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2012 г. N 12АП-1763/12

г. Саратов

13 апреля 2012 г.

Дело N А12-19709/2011

Резолютивная часть постановления объявлена "09" апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен "13" апреля 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Комнатной Ю.А., Цуцковой М.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Дергачевой М.Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград), общества с ограниченной ответственностью "Радоница" (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 10.01.2012 г.. по делу N А12-19709/2011, принятое судьей Пономаревой Е.В.,

по заявлению закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" (г. Волгоград, ОГРН 1023402986804, ИНН 3443033890), общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (г. Волгоград, ОГРН 1023402984637, ИНН 3443001143)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210),

заинтересованные лица: Департамент здравоохранения администрации Волгограда (г. Волгоград, ОГРН 1023403450630, ИНН 3434000601), общество с ограниченной ответственностью "Радоница" (г. Волгоград, ОГРН 1023404292603, ИНН 3447018490), общество с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", администрация Волгограда (г. Волгоград, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139), Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (г. Волгоград, ОГРН 1023403444790, ИНН 3444080557), прокуратура Волгоградской области,

об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа,

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Иванов И.П. по доверенности N 01-03/37-47 от 06.02.2012 г..,

от общества с ограниченной ответственностью "Радоница" - Мартиросян О.Р. по доверенности без номера от 01.02.2012 г..,

от закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" - Резвяков А.В. по доверенности N 5-ю от 01.03.2012 г..,

от общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" - Хим Ж.Л. по доверенности N 11-ю от 03.10.2011 г..,

от прокуратуры Волгоградской области - Пухович О.В. по удостоверению,

УСТАНОВИЛ:

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 10.01.2012 г.. удовлетворено заявление закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "РП "Память") и общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (далее - ООО "СП "Память") о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС России по Волгоградской области, антимонопольный орган) от 26.09.2011 г.. по делу N 10-01-15-03/544, предписания от 26.09.2011 г.. N 10-01-15-03/544.

УФАС России по Волгоградской области и общество с ограниченной ответственностью "Радоница" (далее - ООО "Радоница"), не согласились с вынесенным решением и обратились с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах.

ЗАО "РП "Память" и ООО "СП "Память" возражают против удовлетворения апелляционных жалоб, считают решение суда первой инстанции законным, обоснованным и неподлежащим отмене.

Администрация Волгограда, Департамент здравоохранения администрации Волгограда, Департамент городского хозяйства администрации Волгограда представили отзывы на апелляционные жалобы, в которых просят обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Прокуратура Волгоградской области считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене как принятое с нарушением и неправильным применением норм материального права, содержащий ошибочные выводы, не соответствующие установленным по делу обстоятельствам.

В соответствии с ч.5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей Департамента здравоохранения администрации Волгограда, общества с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", администрации Волгограда, Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "Радоница" от 14.10.2009 г.. N 19 о понуждении врачей муниципальных учреждений здравоохранения администрации Волгограда рекламировать специализированные службы по вопросам похоронного дела Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области 08.12.2010 г.. возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 по признакам нарушения департаментом здравоохранения администрации Волгограда п. 6 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 УФАС России по Волгоградской области принято решение от 26.09.2011 г.., в соответствии с которым департамент здравоохранения администрации Волгограда признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Департаменту здравоохранения администрации Волгограда выдано предписание от 26.09.2011 г.. N 10-01-15-03/544, которым на департамент здравоохранения администрации Волгограда возложена обязанность совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно отменить Приказ департамента здравоохранения администрации города Волгограда от 11.04.2007 г.. N179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде" или внести изменения в пункты 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2 Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде, утвержденной данным Приказом, направленные на устранение нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая указанные решение и предписание антимонопольного органа не соответствующими законодательству и нарушающими права и законные интересы заявителей, ООО "Специализированное предприятие "Память", ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" обратились в арбитражный суд Волгоградской области с требованиями о признании их недействительными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что антимонопольный орган не доказал наличие правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания.

Из материалов дела усматривается, что основанием для вынесения оспариваемых ненормативных правовых актов послужил вывод антимонопольного органа о нарушении департаментом здравоохранения администрации Волгограда ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, которое выразилось в принятии Приказа от 11.04.2007 г.. N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде".

По мнению антимонопольного органа, применение названного приказа привело к ограничению конкуренции на рынках ритуальных услуг в городе Волгограде путем создания для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде условий по использованию информации о всех фактах смерти граждан, поступающей к ним от муниципальных медицинских учреждений Волгограда через созданный специализированными службами круглосуточный городской специализированный информационный центр по организации перевозки тел умерших в Волгограде, для направления первыми заказчикам предложений о заключении договора на оказание услуг по организации похорон по погребению.

Из оспариваемых актов УФАС России по Волгоградской области следует, что ограничение конкуренции комиссия антимонопольного органа усматривает исключительно в создания для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде особых условий.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены принятого по делу решения в силу следующего.

Целями Закона о защите конкуренции является обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

В силу положений ст.4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7).

Вместе с тем признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в п.17 ст.4 Закона.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указано в п.8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 г.. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Вопреки указанным положениям Комиссией УФАС России по Волгоградской области установлен факт принятия департаментом здравоохранения администрации Волгограда (органом местного самоуправления) акта (приказ от 11.04.2007 г.. N 179), исполнение которого привело именно к ограничению конкуренции на рынках ритуальных услуг в городе Волгограде.

Мотивировочная часть оспариваемого решения антимонопольного органа не содержит указание на конкретные положения Приказа от 11.04.2007 N 179 и Инструкции, нарушающие ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Таким образом, в решении Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 не содержатся обоснование и вывод комиссии о наличии конкретных норм Приказа от 11.04.2007 N 179, ограничивающих конкуренцию, а равно и обоснование такого вывода.

Установленный ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Под конкуренцией же понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором исключается либо ограничивается одностороннее влияние каждого из них на общие условия обращения товаров на определенном товарном рынке (статья 4 Закона). Конкурентоспособность хозяйствующего субъекта в первую очередь зависит от его собственной активности, в частности, способности с минимальными затратами и наибольшему количеству лиц оказать ритуальные услуги.

Ограничение конкуренции антимонопольный орган усматривает исключительно в создания для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде особых условий. Между тем возможность создания таких условий прямо из текста Приказа от 11.04.2007 N 179 не следует.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Приказ N 179 от 11.04.2007 г.. принят с целью упорядочивания взаимодействия муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в г. Волгограде по передаче информации о факте смерти. При этом Приказ N 179 не содержит положений, обязывающих работников учреждений здравоохранения сообщать в городской специализированный информационный центр информацию, относящуюся к числу охраняемой законом и не подлежащую разглашению в силу Федерального закона "О информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федерального закона "О персональных данных".

Признаком ограничения конкуренции УФАС России по Волгоградской области определило обстоятельство, при котором создается возможность городских специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг в Волгограде, а именно изменить условия заключения договора на оказание услуг по организации похорон по погребению (абзац 2 страницы 23 решения). Таковым обстоятельством, по мнению антимонопольного органа, является возможность незамедлительного получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде через городской специализированный информационный центр информации обо всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона, по которому с ним можно связаться с момента возникновения у него потребности в организации похорон, то есть возможности первым обращаться к заказчику с предложением о заключении договора.

Между тем в оспариваемом решении отсутствует обоснование того, как именно изменяются условия заключения договора на оказание услуг по организации похорон и по погребению, и какие условия данного договора изменяются в результате получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела возможности незамедлительного получения информации обо всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона.

Управлением не предоставлено доказательств того, что изменение условий заключения договора на оказание услуг по организации похорон по погребению является воздействием специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг в Волгограде, а соответственно, и признаком ограничения конкуренции.

Следовательно, возможность специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде воздействовать на общие условия товара на рынках ритуальных услуг Волгограда Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области не доказана.

Кроме того, выбор приемлемого варианта организации, оказывающей ритуальные услуги, не ограничивается конкретными лицами. Заинтересованное лицо может заключить договор по своему смотрению с иным исполнителем услуг и продавцом товара, что исключает автоматическое воздействие специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг на данном товарном рынке.

При этом УФАС России по Волгоградской области не установлено наличие иных признаков ограничения конкуренции, предусмотренных п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции.

Из оспариваемого решения следует, что изменение общих условий обращения товара произошло в момент принятия департаментом здравоохранения администрации Волгограда Приказа от 11.04.2007 г.. N 179.

Однако как следует из решения от 26.09.2011 г.., анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке ритуальных услуг УФАС России по Волгоградской области не проводился, выводы об условиях обращения товара на данном товарном рынке сделаны без формирования какой-либо доказательственной базы, как-то заключение экспертов, специалистов, проведения опросов потребителей ритуальных услуг.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации антимонопольный орган не исследовал юридически значимые действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дал им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства. УФАС России по Волгоградской области не доказаны правовые и фактические основания для принятия оспариваемого решения и вынесения оспариваемого предписания (часть 5 статьи 200 АПК РФ). При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись правовые основания для удовлетворения требований заявителей, в связи с чем принятое по делу решение отмене не подлежит.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

Доводы апелляционных жалоб ООО "Радоница" и УФАС России по Волгоградской области сводятся к обоснованию законности выводов, содержащихся в решении от 26.09.2011 г.. по делу N 10-01-15-03/544. Принимая во внимание, что правомерность позиции антимонопольного органа не нашла своего подтверждения при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, основания для удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 10.01.2012 г.. по делу N А12-19709/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

Ю.А. Комнатная М.Г. Цуцкова