Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2012 г. N 13АП-4247/12

г. Санкт-Петербург

19 апреля 2012 г.

Дело N А21-11119/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 апреля 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Крыловой А.С.,

при участии:

от заявителя: Бабушкина И.П. по доверенности от 28.06.2011 N 4207;

от заинтересованного лица: извещен, не явился;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4247/20122) Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 27.01.2012 по делу N А21-11119/2011 (судья Зинченко С.А.), принятое

по заявлению Администрации Советского городского округа Калининградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области

об оспаривании постановления

установил:

Администрация Советского городского округа Калининградской области (место нахождения: 238750, Калининградская область, город Советск, улица Театральная, дом 3, основной государственный регистрационный номер 1023902006413; далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (место нахождения: 236006, город Калининград, проспект Московский, дом 95; далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 08.12.2011 о наложении штрафа в размере 100 000 руб. по делу об административном правонарушении N АМЗ-175адм/2011, ответственность за которое установлена частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 27.01.2012 суд первой инстанции, применив положения статьи 2.9 КоАП РФ, признал незаконным и отменил оспоренное постановление антимонопольного органа, ограничившись вынесением в адрес администрации устного замечания.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит решение от 27.01.2012 по настоящему делу отменить и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, совершенное администрацией правонарушение представляет собой существенную угрозу правоохраняемым отношения, а также государственным и частным интересам, так как направленно против установленного порядка осуществления государственной власти, свидетельствует о пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязательств. В этой связи, как полагает антимонопольный орган, у суда не имелось правовых оснований для квалификации такого правонарушения в качестве малозначительного.

В судебном заседании представитель администрации против удовлетворения апелляционной жалобы возражал. Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило. В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей общества.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании задания Федеральной антимонопольной службы от 27.01.2010 N АЦ/1762 управление провело мониторинг рынка услуг по управлению многоквартирными домами в муниципальных образованиях с населением свыше десяти тысяч человек. В результате мониторинга УФАС выявило, что на территории муниципального образования "Советский городской округ" находятся 52 многоквартирных дома, в которых не выбран способ их управления.

Приказом от 29.07.2010 N 206 антимонопольный орган возбудил в отношении администрации дело N АМЗ-78/2010 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В ходе рассмотрения названного дела управление установило, что по состоянию на 01.12.2010 не выбран способ управления в 19 многоквартирных домов, расположенных в городе Советске Калининградской области по адресам: Луговая улица, дом 7, улица Маяковского, дома 2 и 22, улица Орджоникидзе, дом 9а, улица Свободы, дом 1а, улица Шевченко, дом 3, улица Александра Невского, дом 33, Южный переулок, дом 2, улица Черняховского, дом 9, улица Тимирязева, дома 84 и 88, Сплавная улица, дома 16 и 22, улица Алексея Толстого, дом 20, улица Талаха, дом 6, Первомайская улица, дома 13 и 55, Больничная улица, дом 7, Речная улица, дом 9, Рыбная улица, дом 7; перечисленные дома на конкурс не выставлялись.

Решением от 30.12.2010 N АМЗ-78/2010 антимонопольный орган признал заявителя нарушившим часть первую статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с непроведением конкурсов по выбору управляющих организаций по управлению 19 многоквартирными домами, расположенными в городе Советске Калининградской области по вышеупомянутым адресам, что могло привести к ограничению конкуренции на рынке управления многоквартирными домами (том дела 1, листы 45-49).

На основании этого решения УФАС выдало администрации предписание от 30.12.2010 N АМЗ-95/2010 о прекращении выявленного нарушения антимонопольного законодательства, для чего обязало заявителя в срок до 01.04.2011 организовать и провести на территории муниципального образования конкурс с целью выбора управляющей организации для управления спорными многоквартирными домами (том дела 1, лист 50-51). Одновременно управление предписало нарушителю уведомить его о выполнении названного ненормативного акта не позднее пяти дней со дня выполнения содержащихся в пункте первом требований.

Администрация обжаловала решение и предписание УФАС в Арбитражный суд Калининградской области в рамках дела N А21-357/2011.

Решением от 06.04.2011 по указанному делу, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2011, суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал.

В соответствии с частью второй статьи 52 Закона N 135-ФЗ в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

В силу части пятой статьи 271 АПК РФ постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Учитывая изложенное, администрация обязана была исполнить предписание антимонопольного органа, признанного судом законным, в срок до 24.08.2011, а также представить необходимые доказательства выполнения этого ненормативного акта в УФАС.

В связи с тем, что к названному сроку в управление документального подтверждения как исполнения заявителем предписания, так и ходатайств о продлении срока его выполнения не поступило, УФАС провело мониторинг организованных администрацией открытых конкурсов по выбору управляющей организации для управления многоквартирными домами посредством исследования официального сайта Советского городского округа (www.sovetsk-tilsit.ru) и документов, предоставленных заявителем в рамках проведения этого мониторинга рынка услуг по управлению многоквартирными домами в муниципальных образованиях с населением свыше 10 тысяч человек.

Согласно полученным сведениям за 2011 год администрация провела четыре открытых конкурса по выбору управляющей организации для управления многоквартирными домами. Однако, как указало управление, в конкурсной документации, размещенной на официальном сайте заявителя, отсутствовал перечень многоквартирных домов, в отношении которых проведены эти конкурсы.

На основании документов, поступивших от администрации, антимонопольный орган установил, что в извещении о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами от 03.05.2011 перечислены не все многоквартирные дома, упомянутые в предписании от 30.12.2010 N АМЗ-95/2010, а именно - отсутствуют многоквартирные дома, расположенные в г. Советске по адресам: ул. Луговая, 7, ул. Орджоникидзе, 9а, ул. Свободы, 1а, ул. Шевченко, 3, пер. Южный, 2 и ул. Тимирязева, 84. Данное обстоятельство расценено УФАС как невыполнение заявителем соответствующего обязательного ненормативного акта.

Усмотрев в деяниях администрации признаки нарушения части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, антимонопольный орган 23.11.2011 составил протокол об административном правонарушении (том дела 1, листы 148-152).

Постановлением от 08.12.2011 заявитель признан виновным в совершении правонарушения в соответствии с вышеназванной квалификацией и ему назначено наказание в виде 100 000 руб. штрафа (том дела 1, листы 7-12).

Не согласившись с законностью этого постановления УФАС, администрация обратилась в арбитражный суд.

Рассмотрев предъявленные требования по существу, суд первой инстанции посчитал, что заявитель выполнил пункт первый предписания управления в полном объеме. Вместе с тем, суд согласился с позицией УФАС о наличии в деяниях администрации состава вмененного ей в вину административного правонарушения, выразившегося в неисполнении предписания в части неизвещения контролирующего органа об устранении допущенного нарушения антимонопольного законодательства. Суд не выявил и существенных процессуальных нарушений, исключающих применения к заявителю административного наказания.

В то же время, удовлетворяя заявление и объявляя администрации устное замечание, суд первой инстанции пришел к выводу о возможности квалификации совершенного ею правонарушения в качестве малозначительного ввиду отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и негативных последствий.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно пункту первому части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий для реализации своих функций и целей Закона N135-ФЗ, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 41 Закона N 135-ФЗ по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.

На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии (часть 4 статьи 41 Закона N 135-ФЗ).

В силу статьи 36 Закона N 135-ФЗ обязанность по исполнению решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок возложена, в том числе на органы местного самоуправления (их должностные лица).

В соответствии положениям статьи 51 Закона N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок (часть 1). Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность (часть 2). Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства (часть 4).

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ закреплена ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи, что влечет наложение на юридических лиц административного штрафа в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Как следует из материалов административного дела, управление усмотрело неисполнение администрацией его предписания в части непроведения конкурсов в отношении многоквартирных домов, расположенных в г. Советске по ул. Луговой, 7; ул. Орджоникидзе, 9а; ул. Свободы, 1а; ул. Шевченко, 3; пер. Южный, 2 и ул. Тимирязева, 84, а также в неуведомлении в установленный срок УФАС об исполнении предписания.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что на момент возбуждения административного производства заявитель в полном объеме выполнил обязательные требования антимонопольного органа, содержащиеся в соответствующем ненормативном акте.

Так, согласно приложению N 1 (извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами) постановления Администрации Советского городского округа Калининградской области от 22.12.2010 N 1704 "О проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами" по лоту N1 объявлен конкурс на многоквартирный дом 9а по улице Орджоникидзе, по лоту N 3 - на многоквартирный дом 3 по улице Шевченко (том дела 1, листы 22-24). Проведение конкурса назначено на 25.03.2011.

Постановлением от 18.05.2011 N 511 администрация внесла изменения в приложение N 1 (извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами) к ранее принятому ею постановлению от 03.05.2011 N 427 "О проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами", включив по лоту N 4 многоквартирный дом, расположенный по адресу: г. Советск, пер. Южный, 2 (том дела 1, листы 57-75).

Одновременно материалами дела подтверждается, что на участие в названных конкурсах не подано ни одной заявки, ввиду чего они признаны несостоявшимися (том дела 1, листы 54-56).

Как видно из материалов дела, собственники помещений в многоквартирном доме 1а по улице Свободы самостоятельно определили с 01.12.2010 способ управления путем проведения заочного голосования, что подтверждается протоколом общего собрания от 09.11.2010 N 1 (том дела 2, лист 10).

Аналогичная ситуация имеет место и в отношении дома 3 по улице Шевченко г. Советска (протокол от 31.03.2011 N 1; том дела 2, лист 11).

Кроме того, как следует из материалов дела, на основании постановления Администрации города Советска от 29.11.1994 N 734 жилой дом N 84 по улице Тимирязева исключен из состава муниципальной собственности и списан с баланса муниципального предприятия "Контрактат" (том дела 2, лист 12). Одновременно в пункте втором этого правового акта МП "Контрактат" указано на необходимость проведения разборки дома, а также принятия на учет строительных материалов, пригодных для использования.

Судом первой инстанции также установлено, что в городе Советске не существует улица Луговая.

Следовательно, в отношении этих двух домов администрация объективно не могла исполнить предписание управления в названной части.

Материалами дела подтверждается, что заявитель представил все перечисленные документы на дату рассмотрения административного дела, то есть до вынесения оспоренного постановления. Данное обстоятельство отражено антимонопольным органом в самом постановлении.

Таким образом, УФАС располагало достоверным документальным подтверждением исполнения администрацией в полном объеме первого пункта предписания, обязывающего ее устранить допущенное нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем организации и проведения на территории муниципального образования конкурсов с целью выбора управляющей организации для управления соответствующими многоквартирными домами.

Одновременно апелляционная инстанция поддерживает позицию суда первой инстанции об отсутствии у заявителя обязанности по организации подобного конкурса в отношении дома 9 по улице Орджоникидзе (что также квалифицировано управлением в постановлении как противоправное поведение обязанного лица), поскольку указанный адрес не поименован в предписании.

Поэтому утверждения антимонопольного органа, на которых последний продолжает настаивать и в апелляционной жалобе, о наличии в деяниях администрации события вмененного ей правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, по рассмотренному эпизоду обоснованно признаны судом первой инстанции противоречащими фактическим обстоятельствам спора и, как следствие, отклонены.

В то же время заявителем не оспаривается непредставление им в УФАС в определенный в предписании срок информации о проведении конкурсов, что прямо оговорено в пункте втором этого обязательного ненормативного акта.

Следовательно, в данном случае со стороны администрации имеет место частичное исполнение предписания, что законодателем уже расценивается как его неисполнение (часть четвертая статьи 51 Закона N 135-ФЗ). При этом, из материалов дела вытекает, что именно несоблюдение заявителем этой обязанности (отсутствие у управления необходимых сведений) послужило поводом для инициирования антимонопольным органом административного производства.

Принимая во внимание вышеприведенное, верным является вывод суда первой инстанции о присутствии в деяниях администрации события вмененного правонарушения в этой части.

Пунктом 3 статьи 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (части 1 и 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В данном случае доказательств, свидетельствующих о принятии администрацией своевременных и достаточных мер, направленных на недопущение правонарушения в части надлежащего уведомления управления об исполнении предписания, в материалах дела не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно счел доказанным УФАС и субъективную сторону (вину) вмененного заявителю административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд проверил соблюдение антимонопольным органом процедуры привлечения лица к административной ответственности и правомерно не выявил нарушений, являющихся безусловным основанием для признания оспоренного постановления управления незаконным.

Оспоренное постановление вынесено УФАС в предусмотренные статьей 4.5 КоАП РФ сроки.

В то же время, удовлетворяя заявление и объявляя заявителю устное замечание, суд первой инстанции посчитал возможным квалифицировать совершенное администрацией правонарушение в качестве малозначительного ввиду отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, достижения основной цели выдачи заявителю предписания.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Исходя из пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при квалификации правонарушения как малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

При оценке формальных составов последствия деяния не имеют квалифицирующего значения, но должны приниматься во внимание правоприменителем при выборе конкретной меры ответственности. Пренебрежительное отношение к формальным требованиям публичного порядка как субъективный признак содеянного присуще любому правонарушению, посягающему на общественные отношения в сфере государственного управления (порядок деятельности соответствующих государственных органов). Однако сопутствующие такому пренебрежению условия и обстоятельства подлежат выяснению в каждом конкретном случае при решении вопроса о должной реализации принципов юридической ответственности и достижении ее целей (статья 3.1 КоАП РФ).

На основании материалов дела и статьи 71 АПК РФ суд оценил характер и степень общественной опасности административного правонарушения, допущенного администрацией, и пришел к правильному выводу, что при формальном наличии всех признаков его состава своими действиями она не создала существенной угрозы охраняемым общественным правоотношениям. Наоборот, само нарушение антимонопольного законодательства устранено заявителем задолго до истечения срока исполнения обязательного требования УФАС (с учетом положений статьи 52 Закона N 135-ФЗ), то есть достигнута основная цель применения к администрации мер антимонопольного реагирования.

В этой связи апелляционная инстанция находит обоснованной позицию суда о возможности применения к рассматриваемым отношениям положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Следовательно, признав незаконным и отменив оспоренное администрацией постановление антимонопольного органа, суд первой инстанции вынес законный и обоснованный судебный акт, ввиду чего апелляционная жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции находит судебный акт подлежащим изменению в свете следующего.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ и статьи 211 АПК РФ при рассмотрении дел по правилам параграфа 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд действует в рамках состязательного судопроизводства, а не административной процедуры, в силу чего он лишен полномочий административного органа, привлекающего к административной ответственности, ограничиться устным замечанием. Последнее не может рассматриваться как мера административной ответственности, изменение которой арбитражным судом допустимо в силу пункта 3 части 4 статьи 211 АПК РФ лишь как результат судебной проверки законности и обоснованности выводов административного органа, а не как следствие реализации им административных полномочий (которыми он не наделен). Такое толкование вытекает и из пункта 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10.

Следовательно, объявление в резолютивной части решения суда первой инстанции устного замечания является неправомерным, ввиду чего резолютивная часть судебного акта подлежит изменению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 27.01.2012 по делу N А21-11119/2011 изменить, исключив из резолютивной части решения суда указание на устное замечание в адрес Администрации Советского городского округа Калининградской области.

В остальной части решение Арбитражного суда Калининградской области от 27.01.2012 по делу N А21-11119/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова