Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2012 г. N 18АП-3564/12

23 апреля 2012 г.

Дело N А76-1133/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Машировой Я.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.03.2012 по делу N А76-1133/2012 (судья Бастен Д.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Елкина А.И. (доверенность N 43 от 10.02.2012);

Администрации Губернатора Челябинской области - Гришко Ю.Ю. (доверенность N 02-2-10/9 от 16.01.2012);

государственного унитарного предприятия "Протокол" - Большакова А.В. (доверенность от 20.04.2012).

Администрация Губернатора Челябинской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган, заинтересованное лицо), о признании недействительными решения от 17.01.2012 N 7-ж/2012 и предписания от 17.01.2012 по делу N 7-ж/2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление материальных ресурсов Челябинской области, государственное унитарное предприятие "Протокол" (далее - ГУП "Протокол") и Вахрушев Станислав Юрьевич (далее - Вахрушев С.Ю.).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.03.2012 требования заявителя удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с таким решением, УФАС по Челябинской области обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо ссылается на подтвержденность материалами дела указанных в оспоренном решении заинтересованного лица нарушений. Считает, что формат мероприятий, являющихся предметом конкурса, может быть различен, что влечет различные затраты исполнителя на их проведение. Полагает, что указание в конкурсной документации на возможное участие в одном мероприятии до 200 человек не позволяет установить планируемое количество человек для каждого мероприятия. Указывает также на отсутствие в конкурсной документации сведений о начальной цене за единицу услуги, что исключает возможность определить порядок расчетов за услугу, и свидетельствует о нарушении требований ст.19.1, ч.2, п.п.4, 4.2 ч.4 ст.22 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Кроме того, заинтересованное лицо указывает на отсутствие в документации требований к характеристикам подарков (сувениров), что может привести к созданию преимущественных условий отдельным хозяйствующим субъектам, в связи с чем, по мнению подателя жалобы, в действиях заявителя усматривается нарушение ч.1 ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В судебном заседании представитель УФАС по Челябинской области поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Администрации в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы УФАС по Челябинской области по основаниям, изложенным в письменном мнении. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель ГУП "Протокол" в судебном заседании также возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалованного судебного акта.

Из материалов дела следует, что 16.12.2011 Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области (уполномоченный орган) размещено извещение N 0169200000311005770 о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обеспечению протокольных мероприятий для нужд Администрации (заказчик), с указанием начальной (минимальной) цены контракта 41400000 руб.

В соответствии с протоколом вскрытия конвертов N 0169200000311005770-1 на участие в конкурсе поступила заявка одного участника - ГУП "Протокол".

Согласно протоколу рассмотрения заявок N 0169200000311005772-2, ГУП "Протокол" допущено к участию в конкурсе, конкурс признан несостоявшимся.

10.01.2012 в УФАС по Челябинской области поступила жалоба Вахрушева С.Ю. на действия заказчика и уполномоченного органа при проведении конкурса.

По результатам рассмотрения этой жалобы комиссией по контролю в сфере размещения заказов УФАС по Челябинской области принято решение от 17.01.2012 N 7-ж/2012, которым доводы жалобы Вахрушева С.Ю. признаны обоснованными, в действиях заказчика установлены нарушения ч.1 ст.19.1, ч.2, п.4 и п.4.2 ч.4 ст.22 Закона N 94-ФЗ и ч.1 ст.17 Закона N 135-ФЗ.

На основании указанного решения заинтересованным лицом выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов от 17.01.2012 по делу N 7-ж/2012, которым предписано: Администрации в целях устранения законодательства о размещении заказов не заключать контракт (договор) по итогам открытого конкурса N 0169200000311005770 (п.1); Администрации в срок до 25.01.2012 отменить конкурс N 0169200000311005770 путем принятия соответствующего решения и передачи его Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области для размещения на официальном сайте в сети Интернет (п.2); Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области разместить на официальном сайте в сети Интернет решение об отмене открытого конкурса не позднее 2-х рабочих дней после получения от заказчика соответствующего решения об отмене конкурса (п.3); Администрации в срок до 30.01.2012 направить в УФАС по Челябинской области доказательства исполнения предписания, в том числе - надлежащим образом заверенную копию решения об отмене открытого конкурса N 0169200000311005770, сведения (в письменной форме) о стадии размещения заказа N 0169200000311005770 (в случае заключения контракта (договора) представить надлежащим образом заверенную копию контракта с приложениями) (п.4); Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области в срок до 30.01.2012 направить в УФАС по Челябинской области доказательства исполнения предписания, в том числе - сведения, подтверждающие дату размещения решения об отмене открытого конкурса на официальном сайте (п.5).

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС по Челябинской области, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, суд первой инстанции руководствовался выводом о наличии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Вывод суда первой инстанции является обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со ст.57 Закона N 94-ФЗ, любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном главой 8, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа (ч.1).

В силу ч.1 ст.10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, или без проведения торгов.

Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (ч.1 стю20 Закона N 94-ФЗ).

Статьей 22 Закона N 94-ФЗ установлено, что конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом (ч.1). Конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (ч.2). Конкурсная документация должна содержать в том числе: место, условия и сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), а также начальную (максимальную) цену единицы товара, услуги в случае, если при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для нужд заказчиков конкурсной документацией предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа; форму, сроки и порядок оплаты товара, работ, услуг (п.п.4, 4.1, 4.2 ч.4).

Частью 1 статьи 19.1 Закона N 94-ФЗ определено, что для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В соответствии с ч.1 ст.17 Закона N 135-ФЗ, при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Из материалов дела следует, что предметом государственного контракта в рассматриваемой ситуации является оказание услуг по обеспечению протокольных мероприятий. Конкурсной документацией определены: цель проведения конкурса - определение исполнителя услуг по обеспечению протокольных мероприятий, проводимых Губернатором Челябинской области, Администрацией, Правительством Челябинской области; количество (объем) оказания услуг - оказание услуг по обеспечению протокольных мероприятий, 40 мероприятий, количество лиц на одном мероприятии до 200 человек, в соответствии с техническим заданием (п.4 информационной карты); место оказания услуг - г.Челябинск и срок оказания услуг - с момента подписания государственного контракта по 31.12.2012 (п.6 информационной карты); форма, сроки, порядок оплаты работ, услуг - безналичный расчет, предварительная оплата в размере 30% от стоимости конкретной услуги в течение 5 банковских дней с момента получения счета исполнителя, остальная сумма - по факту оказания услуги на основании акта сдачи-приемки оказанной услуги, счета, счета-фактуры (при условии уплаты НДС) в течение 20 банковских дней (п.9 информационной карты).

Техническим заданием установлено, что под протокольными мероприятиями подразумеваются визиты Челябинской области (по характеру приема - официальные, рабочие (деловые), неофициальные (частные), визиты проездом), приемы Челябинской областью иностранных делегаций или отдельных лиц иностранных государств и Российской Федерации на высшем и высоком уровне, совещания, конференции, заседания коллегиальных и консультативных органов Российской Федерации и Челябинской области, торжественные мероприятия и церемонии, связанные с празднованиями государственных и профессиональных праздников, памятных дат и событий. Большая часть мероприятий направлена на развитие благоприятного инвестиционного климата и привлечение инвестиций в экономику области. Оказание услуги предполагает организационно-хозяйственную подготовку и обеспечение мероприятия в зависимости от формата мероприятия и согласно программе мероприятия. Под форматом визитов, приемов, совещаний и конференций понимается совокупность мероприятий делового и протокольного характера и церемонии их проведения. В программе мероприятий, как правило, предусматриваются официальные встречи, переговоры с официальными лицами, пресс-конференции, представительские мероприятия в честь гостя, предложения по культурной программе (посещение спектакля или концерта, объектов, представляющих интерес, осмотр достопримечательностей, организация других мероприятий с учетом пожеланий гостя, уровня и состава возглавляемой им делегации), а также предложения по памятным подаркам и (или) сувенирам для вручения от имени Челябинской области. Программой также определяется персональный состав лиц, принимающих участие в мероприятиях. Услуги по обеспечению протокольных мероприятий включают в себя: услуги по бронированию в местах проведения мероприятий гостиничных номеров различных категорий комфортности; услуги по подбору и приобретению памятных подарков, сувениров, которые в каждом конкретном случае согласовываются с заказчиком. Подбор подарка, сувенира должен быть произведен в соответствии с высказанными предложениями заказчика, учитывающими национальную, профильную, корпоративную специфику, вероисповедание принимаемой (принимающей) стороны. Подбор персонифицированных подарков, сувениров должен также учитывать статус, возраст представителей принимаемой (принимающей) стороны, имеющиеся прецеденты и основываться на принципе взаимности. Упаковка подарков, сувениров должна быть консервативной и выдержанной; услуги по организации культурной программы, досуга (приобретение билетов, организация экскурсий согласно программе пребывания). Услуги должны оказываться по письменной заявке заказчика, в которой указываются срок (период), формат мероприятия с конкретным указанием необходимых услуг, место оказания услуги с приложением при необходимости программы, сметы заказчика. Услуги должны оказываться в любой день (в том числе праздничный или выходной), круглосуточно.

Порядок формирования цены контракта определен в конкурсной документации с учетом всех сопутствующих и необходимых расходов исполнителя, в том числе с учетом собственного вознаграждения, расходов на страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей (п.11 информационной карты).

Антимонопольным органом сделан вывод о нарушении Администрацией требований ч.1 ст.19.1 и п.4.4 ч.4 ст.22 Закона N 94-ФЗ при установлении начальной (максимальной) цены контракта ввиду установления такой цены не в соответствии с предметом размещаемого заказа (расчет стоимости услуг за одно мероприятие и за сорок мероприятий произведены на основании данных о цене услуг, полученных от ГУП "Протокол", ООО "Силвер" и ООО "Лилу" без учета обозначенных в конкурсной документации параметров одного мероприятия) и неустановления стоимости единицы каждой услуги.

Между тем, в рассматриваемой ситуации отсутствуют основания установления начальной (максимальной) цены единицы оказываемой услуги, предусмотренные п.4.1 ч.4 ст.22 Закона N 94-ФЗ. Более того, широкий спектр видов оказываемых при проведении протокольных мероприятий работ (услуг) и возможностей их различного сочетания при проведении отдельного протокольного мероприятия фактически исключает возможность определения отдельной единицы таких работ (услуг) и установления ее начальной (максимальной) цены. Это же обстоятельство исключает возможность учета конкретных параметров одного мероприятия при определении цены оказываемых при проведении этого мероприятия услуг. Определение стоимости одного мероприятия исходя из полученных от различных юридических лиц данных о средней стоимости такого мероприятия следует признать обоснованным.

Как обоснованно указано судом первой инстанции, в запросах заявителя в адрес ГУП "Протокол", ООО "Силвер" и ООО "Лилу" о предоставлении сведений о стоимости услуг отражалась информация о возможной необходимости приобретения памятных подарков, сувениров, организации культурной программы, досуга, приобретение билетов, организации экскурсий, согласно утвержденной Администрацией программе пребывания, в связи с чем представленные указанными лицами сведения о средней стоимости услуг соответствовали предмету размещения заказа. Отсутствие существенных расхождений в сведениях о стоимости услуг, представленных ГУП "Протокол", ООО "Силвер" и ООО "Лилу", свидетельствует о понимании этими лицами объема запрошенной у них информации, на что также правомерно указано судом первой инстанции.

Возражения антимонопольного органа в этой части заявлены без учета фактических обстоятельств размещения заказа, а потому не могут быть приняты судом.

Также УФАС по Челябинской области сделан вывод о нарушении Администрацией при формировании конкурсной документации положений ч.2, п.4 ч.4 ст.22 Закона N 94-ФЗ и ч.1 ст.17 Закона N 135-ФЗ ввиду невключения в документацию условий оказания услуг и приобретения товара (сведения о планируемом количестве лиц на каждом мероприятии, о количестве и характеристиках приобретаемого исполнителем товара (включая подарки и сувениры), о планируемых сроках (периодах) и месте проведения, а также о формате каждого мероприятия), что, по мнению заинтересованного лица, исключает возможность определить затраты исполнителя и может привести к уменьшению количества участников размещения заказа.

Оценив этот вывод заинтересованного лица, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о его несостоятельности.

Так, отражение в конкурсной документации сведений об общем количестве планируемых протокольных мероприятий (40), количестве лиц на каждом мероприятии (до 200 человек), стоимости одного мероприятия и стоимости всех услуг по контракту позволяет определить планируемый объем подлежащих оказанию услуг как при проведении одного мероприятия, так и при исполнении государственного контракта в целом, а указание в документации на необходимость оказания услуг по контракту в соответствии с представляемой письменной заявкой заказчика на оказание каждой услуги, с обязательным отражением срока (периода), места, формата мероприятий и конкретного перечня услуг (с приложением по необходимости программ и смет заказчика) соответствует целям и предмету размещения заказа, и исключает неопределенность при фактическом оказании услуг в ходе проведения конкретного мероприятия.

То есть формирование конкурсной документации произведено заказчиком с соблюдением требований ч.2 и ч.4 ст.22 Закона N 94-ФЗ, а поскольку требования документации одинаковы для всех участников размещения заказа, оснований считать действия Администрации по утверждению документации нарушающими положения ч.1 ст.17 закона N 135-ФЗ не имеется.

С учетом указанных обстоятельств вывод суда первой инстанции о незаконности решения управления и выданного на основании такого решения предписания следует признать основанным на материалах дела и соответствующим закону, а потому оснований для его переоценки не имеется.

Поскольку незаконными решением и предписанием УФАС по Челябинской области необоснованно устанавливается наличие в действиях Администрации нарушение Закона N 94-ФЗ и Закона N 135-ФЗ, а также ограничивается право на свободное заключение договора и незаконно возлагается обязанность по совершению конкретных действий при осуществлении размещения заказа (отмена протокола состоявшегося рассмотрения заявок), суд апелляционной инстанции приходит к выводу о подтверждении материалами дела совокупности условий, свидетельствующих об обоснованности требований заявителя о признании оспоренных ненормативных актов недействительными.

Нарушений иных норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.03.2012 по делу N А76-1133/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин Н.Г. Плаксина