Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2012 г. N 02АП-2246/12

г. Киров

24 апреля 2012 г.

Дело N А28-10846/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 апреля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тетервака А.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Поляковой С.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Родиной Ю.Н.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Лукьянова О.А., доверенность N 43 АА 0143054 от 14.02.2011 года,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2012 по делу N А28-10846/2011, принятое судом в составе судьи Ворониной Н.П.,

по иску администрации Слободского муниципального района Кировской области (ИНН 4329001083, ОГРН 1024301078944, юридический адрес: 613150, Кировская область, г. Слободской, ул. Советская, д. 86)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636, юридический адрес: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1), представитель в Кировской области - Управление федерального казначейства по Кировской области (ИНН 4347015804, ОГРН 1024301337246, юридический адрес: 610000, г. Киров, ул. Московская, д. 55)

третье лицо: Департамент финансов Кировской области (ИНН 4347015963, ОГРН 1034316505497, юридический адрес: 619019, г. Киров, ул. К. Либкнехта, 69);

о взыскании 173 965 рублей 12 копеек,

установил:

администрация Слободского муниципального района Кировской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации - Управление федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин РФ, УФК по Кировской области, ответчик, заявитель) о взыскании за счёт казны Российской Федерации 173 965 рублей 12 копеек расходов, понесённых в связи с предоставлением мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечён Департамент финансов Кировской области (далее - Департамент финансов, третье лицо).

Ответчик исковые требования не признал.

Решением от 12.03.2012 Арбитражный суд Кировской области взыскал 173 965 рублей 12 копеек с Российской Федерации в лице Министерства финансов за счёт казны Российской Федерации.

Не согласившись с названным решением Арбитражного суда Кировской области, УФК по Кировской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В своей апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, указывает, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (посёлках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников; полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа, наделены органы местного самоуправления.

Считает, что решение Слободского районного суда от 04.07.2011, которым установлен факт спорной суммы, не имеет преюдициального значения для настоящего дела. Данным решением суда общей юрисдикции установлено наличие у бюджета муниципального образования обязательств по финансированию расходов по предоставлению льгот медицинским работникам, а значит убытки у истца отсутствуют. Также заявитель ссылается на Закон Кировской области от 03.11.2004 N 267-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских населённых пунктах или посёлках городского типа Кировской области", в соответствие с которым расходы, предусмотренные законом, осуществляются за счёт областного бюджета. Считает надлежащим ответчиком Департамент финансов.

Администрация в своём отзыве на апелляционную жалобу с доводами, изложенными в ней, не согласна, просит оставить решение без изменения. Также просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей истца и третьего лица.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2012 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, исследовав материалы дела, учитывая обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующему выводу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением Слободского районного суда Кировской области от 04.07.2011 по делу N 2-758, 759/2011, вступившим в законную силу, с Администрации в пользу Двинских Любови Александровны взыскано 105 081 рубль 42 копейки, в пользу Медвикус Нины Ивановны - 77 320 рублей 76 копеек в возмещение произведённых указанными гражданами в период с июля 2008 года по апрель 2011 года расходов при оплате жилья и коммунальных услуг в связи с предоставленными им законом льгот.

Данным решением установлено, что Двинских Л.А. и Медвикус Н.И. являются медицинскими работниками МЛПУ "Вахрушевская районная больница", проживающими в сельской местности. За период с 2008 по 2011 годы указанные граждане за счёт своих средств оплатили услуги по содержанию и ремонту жилья, а также понесли затраты на оплату коммунальных услуг по отоплению и освещению, которые были частично компенсированы.

Указанное решение исполнено Администрацией в полном объёме, что подтверждается платёжными поручениями от 04.10.2011 N 2112, N2118.

В связи с тем, что расходы по предоставлению льгот названным медицинским работникам Администрации не были возмещены, она обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

В силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и посёлках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счёт казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесённым Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесённым в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счёт и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьёй 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указал суд, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 25 Федерального закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счёт собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счёт соответствующих субвенций из федерального бюджета.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причинённых в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Закон Кировской области от 03.11.2004 N 267-ЗО предусматривает лишь частичную компенсацию расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в виде ежемесячной денежной выплаты, составляющей в 2008 году - 137 рублей ежемесячно, с 01.01.2009 - 400 рублей ежемесячно и с 01.01.2011 - 460 рублей ежемесячно.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Двинских Л.А., являющаяся нанимателем жилого помещения, за период с июля 2008 по апрель 2011 года оплатила ремонт и содержание жилья, отопление, электроэнергию в сумме 101 991 рублей 63 копейки (с учётом частичной компенсации предоставленной в силу Закона Кировской области от 03.11.2004 N 267-ЗО), а Медвикус Н.И. за этот же период оплатила ремонт и содержание жилья, отопление и электроэнергию в сумме 71 973 рубля 49 копеек (с учётом частичной компенсации).

Расходы указанных физических лиц возмещены истцом на основании вышеуказанного решения суда общей юрисдикции.

Доказательства предоставления Кировской области или муниципальному образованию "Слободской муниципальный район Кировской области" из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в 2008 - 2011 годах, в материалы дела не представлены.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объёме возложенную на неё обязанность по финансированию льгот, поэтому суд правомерно пришёл к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведённым в жалобе основаниям не имеется.

Выводы суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кировской области от 12 марта 2012 года по делу N А28-10846/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

О.Б. Великоредчанин С.Г. Полякова