Неотложные вопросы совершенствования законодательства в области недропользования (Ю.Е. Кацман, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2007 г.)

Неотложные вопросы совершенствования законодательства
в области недропользования

Существующая нормативная правовая база в области недропользования применительно к добыче металлов, в том числе драгоценных металлов и драгоценных камней, базируется в основном на Федеральных законах "О недрах", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", "О валютном регулировании и валютном контроле", а также на некоторых указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и других документах.

Рассмотрим некоторые проблемы, препятствующие эффективному недропользованию.

Проблемы добычи полезных ископаемых из
техногенных образований

В процессе добычи полезного ископаемого имеют место его потери как при ведении горных работ, так и при технологической переработке (при обогащении). Указанные потери в некоторых случаях могут быть весьма существенными, в результате чего на месте ведения горных работ и обогащения остаются техногенные образования, включающие недоработанные участки (целики), потерянные руду или пески россыпных месторождений, а также "хвосты" - остатки от руды или песков после извлечения из них большей части полезных минералов или металлов. Если учесть, что содержание драгоценных металлов или драгоценных камней в исходной руде или песках составляет от сотен миллиграммов до первых граммов на одну тонну, становится очевидной определенная технологическая сложность и высокая затратность полного их извлечения. Поэтому "хвосты" всегда содержат какое-то количество полезных металлов или минералов.

В процессе совершенствования технологии и техники обогащения "хвосты" со считавшимся ранее некондиционным содержанием полезных компонентов становятся рентабельными для повторной переработки и извлечения из них металлов или минералов. Такие отвалы "хвостов" называют уже техногенными образованиями, но часто - техногенными месторождениями, хотя месторождениями считаются только природные образования.

Для разработки таких образований требуется пройти все бюрократические оформления, как и для разработки целиковых месторождений (кроме конкурса), т.е. каждое техногенное образование должно пройти геологоразведку и госэкспертизу, на него должны быть утверждены кондиции и запасы. Также необходимо пройти все согласования, как и при разработке обычного месторождения.

Но геологоразведочные работы на техногенных образованиях, составление и утверждение ТЭО кондиций, подсчет и утверждение запасов требуют немалых денежных средств. Поэтому многие горнодобывающие предприятия предпочли бы пойти на некоторый риск и начать проектирование и разработку техногенных образований, невольно созданных этими же предприятиями, без выполнения геологоразведочных работ и госэкспертизы, а на основании действующей лицензии. При этом риск предприятия совсем невелик, так как:

- горногеологические и горнотехнические характеристики техногенных образований известны;

- содержание полезных минералов и металлов и их запасы в техногенных образованиях известны и могут быть с достаточной достоверностью подтверждены отчетами по форме 5-ГР, ежегодно представляемыми каждым недропольвателем в территориальные органы Роснедра.

Хотелось бы отметить абсурдность требований действующего законодательства о необходимости выполнения геологоразведочных работ, госэкспертизы и оформления лицензии на недропользование перед разработкой техногенных образований. Для доказательства рассмотрим технологическую схему обогащения на действующем предприятии, в которой предусмотрена частичная переработка промежуточных продуктов, т.е. продуктов с определенным, но низким содержанием полезных компонентов. Ведь никому и в голову не придет требовать обязательных исследований промежуточных продуктов и оформления права их переработки. А теперь представим себе, что недропользователь соорудил огромную емкость, куда сбрасывают "хвосты" обогащения. После заполнения емкости "хвостами" собственного предприятия администрация решает переработать их повторно или в третий раз с целью доизвлечения металлов или минералов. Здесь аналогия с переработкой промежуточных продуктов очевидна, а потому их нельзя считать месторождениями.

Рассмотрим конкретный пример. Прииск "Уралалмаз" представил на утверждение в ЦКР Роснедра проект разработки конкретного месторождения, часть которого составляли техногенные образования, получившиеся при проведении предыдущих работ. Проект был снят с рассмотрения в соответствии со статьей 29 Федерального закона "О недрах", так как техногенные образования не были разведаны, отсутствовала госэкспертиза и утверждение запасов.

Проблемы попутной добычи золота
из песчано-гравийных смесей

Как известно, практически во всех месторождениях песчано-гравийных смесей (далее - ПГС) присутствует свободное золото. Но золото это представлено мелкими и тонкими фракциями, да и содержание его в ПГС низкое, обычно на уровне бортового содержания в некоторых россыпных месторождениях золота.

Несмотря на это при современном состоянии науки, техники и технологии есть возможность весьма эффективно извлекать золото из ПГС в качестве не основного, а попутного компонента, так как:

- затраты на горные работы и сортировку ПГС относятся на основную продукцию, получаемую из ПГС;

- после сортировки ПГС на гравий и песок различной крупности в отвал хвостов сбрасывается незначительный объем обогащенного золотом материала, из которого и можно экономически выгодно извлечь золото.

Запасы ПГС как в России, так и в ближнем зарубежье огромны, а в России ежегодно добывается и перерабатывается десятки миллионов кубометров ПГС. При среднем содержании золота в ПГС 50 мг/м3 в каждом миллионе кубометров ПГС содержится 50 кг золота, что при современной цене золота оценивается суммой, превышающей 1 млн долл. США. И если принять уровень извлечения золота из ПГС всего в 50%, то с каждого миллиона кубометров ПГС можно добывать золота не менее чем на 500 тыс. долл. Таким образом, поскольку и технически и экономически возможно извлекать золото из ПГС в качестве попутного компонента, указанная проблема является актуальной, тем более что к сброшенным в отвалы хвостам песчано-гравийных заводов уже никто и никогда не проявит интереса.

Почему же в таком случае в России не добывают золото из ПГС? Попробуем это объяснить.

Во-первых, для начала работ по извлечению золота из ПГС в соответствии с действующим российским законодательством необходимо получить лицензию на пользование недрами с целью добычи золота. А для получения такой лицензии необходимо соблюдение следующих условий:

- месторождение должно быть разведано, т.е. должны иметься его геологические и горно-технические характеристики, после госэкспертизы определены и утверждены кондиции и запасы полезного ископаемого в недрах, а также допускаемые потери полезного ископаемого при добыче (эти запасы в месторождениях ПГС по документам в подавляющем большинстве случаев не числятся);

- разведанное месторождение необходимо выставить на открытый конкурс, для участия в котором потенциальные недропользователи должны оплатить некоторую сумму денег;

- победивший в конкурсе недропользователь оплачивает стоимость лицензии, зависящую от оценки запасов полезного ископаемого в месторождении.

Можно получить лицензию на право разведки и последующую разработку месторождения. Однако затраты на разведку, выполненную по существующим требованиям, сопоставимы с ценой извлекаемого золота.

В любом случае после получения лицензии надо оформить акты землепользования, горного отвода, произвести проектирование, согласования и утверждение рабочего проекта на разработку месторождения.

Можно, наконец, в администрации региона, выдавшей лицензию на право добычи ПГС, после длительных переговоров и согласований вписать в эту лицензию золото в качестве попутного компонента. Однако владельцы карьеров ПГС не желают рисковать, справедливо опасаясь множества бюрократических сложностей, одна из которых - организация охраны концентрата и золота при добыче и транспортировке и постоянные проверки со стороны органов МВД*(1). Это препятствие можно преодолеть, если находится энтузиаст, берущий на себя все заботы и расходы не только по извлечению золота, но и по разумным мероприятиям, необходимым для охраны и режима. При этом режим и меры по охране объекта должны определяться самим энтузиастом, но не инструкциями МВД.

Энтузиасты в России имеются.

В качестве примера можно назвать специалиста по разработке россыпных месторождений золота В.А. Смирнова, получившего в 2003 г. патент РФ N 2214869 на "обогатительный шлюз", позволяющий значительно повысить извлечение золота различной крупности, в том числе мелкого и тонкого. Обогатительные шлюзы В.А. Смирнова успешно применяются на приисках в Республике Саха (Якутия) и в Амурской области*(2), а Минприроды России письмом от 21 декабря 2006 г. N 04-11-47/10690 не только одобрило конструкцию шлюза, но предложило ЦКР Роснедра "рекомендовать недропользователям широкое использование обогатительного шлюза КС-1 конструкции В.А. Смирнова при рассмотрении проектной и технической документации на отработку месторождений с высокой концентрацией мелкого и тонкого золота". В 2006 г. при рассмотрении материалов по технико-экономическому обеспечению (ТЭО) кондиций и запасов золота в Туринской россыпи ФГУ ГКЗ приняла в качестве основного обогатительного аппарата шлюз КС-1, что позволило увеличить извлечение золота с 86,9 до 90,5% за счет более полного извлечения мелкого и тонкого золота.

В настоящее время В.А. Смирнов имеет несколько договоров о намерениях с карьероуправлениями о попутном извлечении золота из ПГС при условии решения им организационных и правовых проблем, требующих решений исполнительных органов власти Российской Федерации.

Во-вторых, владельцы карьеров ПГС справедливо опасаются, что после включения золота в лицензию на право добычи ПГС им будет увеличена ставка налога на добычу полезных ископаемых; естественно, возрастет и плата за лицензию, а это приведет к снижению экономической эффективности добычи основной продукции, привычной для владельцев карьеров.

Аналогичные проблемы имеются и в некоторых странах СНГ. Так, в 2005-2006 гг. сотрудники департамента недропользования Республики Беларусь на одном из песчано-гравийных карьеров с использованием сепараторов "Кнельсон" попутно извлекли 1 кг золота, изготовили из него слиток, но дальше производственного эксперимента дело не пошло из-за нерешенности организационных и правовых проблем, аналогичных российским.

Эти проблемы могут быть сняты решением на уровне Правительства РФ, стимулирующим попутное извлечение золота при добыче ПГС. В решении Правительства необходимо прописать следующие меры, побуждающие энтузиастов вкладывать собственные средства в попутную добычу золота на карьерах ПГС:

- упрощенную и безвозмездную процедуру получения права на попутное извлечение золота из ПГС;

- нулевую ставку НДПИ на попутное извлечение золота из ПГС;

- отмену в соответствии с Законом "О валютном регулировании и валютном контроле" обязательного режима охраны и сохранности золота при попутном его извлечении из ПГС;

- сохранение на прежнем уровне величины платы за лицензию на добычу ПГС.

При рассмотрении приведенных выше предложений следует учитывать, что:

- многолетние споры геологов о наличии или отсутствии золота в ПГС в данном случае беспочвенны, так как этот вопрос будут решать энтузиасты путем вложения или невложения собственных немалых средств в попутную добычу золота. И, конечно же, сами энтузиасты вправе принимать решения о технике и технологии обогащения, уровне извлечения золота и экономической эффективности собственного производства с учетом отчислений какой-то доли совей прибыли владельцам карьеров ПГС;

- проекты по добыче золота из ПГС не должны подвергаться обязательному аудиту, за исключением разделов техники безопасности и мероприятий по охране окружающей среды;

- Россия получит при этом дополнительные рабочие места, а казна - налоги на доходы физических лиц, ЕСН, отчисления на социальное и обязательное медицинское страхование. И хотя объем добычи золота из ПГС в обозримом будущем не может быть сопоставим с общей добычей золота в стране, золото, содержащееся в ПГС, не будет полностью и безвозвратно уходить в отвалы "хвостов".

Ю.Е. Кацман,

генеральный директор ОАО "НТЦ "Алмаззолотопрогресс",

кандидат технических наук, профессор, почетный академик РАЕН,

один из авторов опубликованного в журнале "Законодательство и экономика" в

1999 г. постатейного научно-практического комментария

к Федеральному закону "О недрах"

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Особые требования по сохранности драгоценных металлов и драгоценных камней сохранились с советского периода, когда добытые металлы и камни считались валютными ценностями и являлись собственностью государства. Однако в соответствии с действующей редакцией Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" они не являются валютными ценностями и согласно Федеральному закону "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (ст. 2.4) считаются собственностью недропользователя.

*(2) Кацман Ю.Е. Опыт использования шлюзов КС-1 в старательских артелях Амурской области и Республики Саха (Якутия) // Золотодобывающая промышленность России. 2006. N 4.