Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2012 г. N 18АП-1742/12

г. Челябинск

25 апреля 2012 г.

Дело N А76-15681/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 25 апреля 2012 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Машировой Я.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13 января 2012 года по делу N А76-15681/2011 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании принимали участи представители:

Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - Шарова Н.Г. (доверенность N 15490 от 08.08.2011, паспорт);

Администрации города Челябинска - Антонов Д.А. (доверенность N 05-216 от 12.03.2012, служебное удостоверение);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность N 22 от 13.01.2012, служебное удостоверение).

Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - заявитель, КУИиЗО комитет) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - ответчик, УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании незаконными и отмене пунктов 9-10 решения от 14 июля 2011 года и предписания делу N 93-07/10 от 29 июня 2011 года, о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений).

Заявление принято к производству с присвоением делу номера А76- 15681/2011.

Администрация города Челябинска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к УФАС о признании незаконными и отмене пунктов 1-8 решения от 14 июля 2011 года и предписания делу N 93-07/10 от 29 июня 2011 года о нарушении частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений).

Заявление принято к производству с присвоением делу номера А76-18994/2011.

По ходатайству администрации определением суда от 07.11.2011 дело названные дела объединены в одно производство с присвоением номера А76-15681/2011.

Определениями суда от 30.08.2011 и от 19.10.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: некоммерческая организация Департамент экологической безопасности Челябинского регионального управления Комитета безопасности России (далее - департамент), муниципальное предприятие "Городской экологический центр" (далее - МП "ГорЭкоЦентр", предприятие), Главное управление архитектуры и градостроительства г. Челябинска (далее - ГУАиГ), Управление экологии и природопользования Администрации г. Челябинска (далее - УЭП).

Решением суда от 13 декабря 2011 года (резолютивная часть объявлена 13 декабря 2011 года) в удовлетворении заявленных требований комитету и администрации отказано.

Заявители не согласились с таким судебным актом и обжаловали его в апелляционном порядке - в жалобах просят решение суда отменить и принять новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования соответственно.

В обоснование доводов жалобы комитет указал, что судом не применены нормы материального права, подлежащие применению, а именно пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Так, пункты 9.4, 9.4.1, 9.5, 9.5.1, 9.6.1, 9.14 Устава МУП "ГорЭкоЦентр" в редакции изменений N 8, утвержденных приказом КУИЗО N 2764 от 24.12.2007, предусматривают возложение на предприятие решение вопросов местного самоуправления в соответствии пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Вывод суда о том, что поскольку Устав предприятия в редакции N 8 на момент рассмотрения антимонопольного дела N 93-07/10 являлся действующим, то нарушение антимонопольного законодательства является длящимся, следовательно, срок исковой давности не истек, основан на неверном толковании норм действующего законодательства.

Так, со ссылкой на статью 41.1 Закона N 135-ФЗ КУИЗО полагает, что, поскольку издание приказа N 2764 от 24.12.2007 является разовым актом, а оспариваемое решение УФАС вынесено 29.07.2011 - спустя три года, то есть за пределами сроков давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Оспоренные решение и предписание УФАС не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права, законные интересы КУИЗО в соответствующей сфере деятельности, поскольку устанавливают факт нарушения в отсутствие такового, накладывают определенные обязанности по устранению нарушения, которого нет. Кроме того, неисполнение предписания влечет соответствующую административную ответственность.

Администрация в апелляционной жалобе указала, что судом не применен закон, подлежащий применению. Так, в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в УФАС постановление Главы города Челябинска от 18.02.2002 N 195-п было признано утратившим силу на основании постановления Администрации г. Челябинска от 25.03.2011 N 64-п. Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции добровольное устранение нарушения служит основанием для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Поэтому рассмотрение антимонопольного дела в части наделения МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, посредством издания постановление Главы города Челябинска от 18.02.2002 N 195-п подлежало прекращению.

Суд не дал оценку доводу администрации о необоснованности вывода УФАС о наделении предприятия организационными функциями органа местного самоуправления в области обращения с отходами в соответствии с постановлением Главы г. Челябинска от 06.10.2003 N 1543-п, в пункте 1 которого на МУП "ГорЭкоЦентр" возложена лишь функция по организации работ, связанных с размещение (хранением) отходов на территории, занятой под городскую свалку. С учетом положений статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), в тексте названного постановления имелась ввиду именно работа предприятия с отходами на объекте размещения. К организационным функциям органа местного самоуправления в области обращения с отходами на момент издания постановления Главы г. Челябинска от 06.10.2003 N 1543-п в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", была отнесена организация утилизации и переработки бытовых отходов. Таким образом, размещение (хранение) отходов не является ни их утилизацией, ни переработкой, из чего следует, что размещения (хранение) отходов не относится к вопросам местного значения органа местного самоуправления. Следовательно, возложение функций по организации работ, связанных с размещением (хранением) отходов на территории, занятой под городскую свалку, не может считаться наделением МУП "ГорЭкоЦентр" организационными функциями органа местного самоуправления. Поэтому пункт 2 решения УФАС от 14.07.2011 по делу N 93-07/10 принят в нарушением действующего законодательства и подлежит признанию незаконным.

Таким образом, вывод о нарушении Закона о защите конкуренции, выраженном в предоставлении МУП "ГорЭкоЦентр" в результате передачи городской свалки преимущественных условий осуществления деятельности, противоречит нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

До начала судебного заседания от антимонопольного органа в материалы дела поступил письменный отзыв на апелляционные жалобы заявителей по мотивам которого их доводы отклонены.

Третьи лица письменных отзывов на апелляционные жалобы комитета и администрации не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание представители третьих лиц не явились.

С учетом мнения представителей сторон, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании представители комитета и администрации поддержали доводы своих апелляционных жалоб, просили их удовлетворить, а антимонопольного органа возражал против удовлетворения апелляционных жалоб заявителей по основаниям, изложенным в представленном отзыве.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Кодекса.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, отзыва на них, выслушав представителей сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалованного судебного акта.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступило заявление департамента о наличии признаков нарушения законодательства в действиях администрации по организации работ по сбору и размещению (хранению) отходов на территории, занятой под городскую свалку.

В ходе проверки представленных документов и информации установлено, что постановлением Главы города Челябинска от 18.02.2002 N 195-п "О совершенствовании системы обращения с отходами потребления на территории г. Челябинска" (далее - Постановление N 195-п) МУП "ГорЭкоЦентр" определен как единый муниципальный центр по обращению с отходами потребления, основной задачей которого в этой области является осуществлении функций Генерального заказчика по управлению деятельностью в сфере обращения с отходами потребления в г. Челябинске, в том числе: организация, координация и контроль деятельности всех находящихся на территории Челябинска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами (подпункт 1.2).

Постановление N 195-п принято в соответствии с Решением Челябинской городской Думы от 27.10.1999 N 45/3, которым утвержден Порядок обращения с отходами потребления в городе Челябинске (далее - Порядок).

Порядок утратил силу в связи с изданием Решения Челябинской городской от 25.10.2005 N 7/6 "Об утверждении Порядка обращения с отходами производства и потребления в городе Челябинске".

Постановление N 195-п на момент возбуждения антимонопольного дела являлось действующим.

Пунктом 1 постановления Главы города Челябинска от 06.10.2003 N 1543-п "Об организации учета образования, переработки и размещения отходов потребления на территории города Челябинска" (далее - Постановление N 1543-п) на предприятие возложены функции по организации работ, связанных с размещением (хранением) отходов на территории, занятой под городскую свалку 01.01.2004.

Пунктом 2 Постановления N 1543-п КУИЗО и ГУАиГ поручено оформить правоустанавливающие документы по закреплению территории, занятой под городскую свалку, за МУП "ГорЭкоЦентр".

Как установлено на момент возбуждения антимонопольного дела, правоустанавливающие документы на городскую свалку не были оформлены (письмо предприятия в ГУАиГ от 05.08.2004 N 275, протокол совещания от 16.08.2007, землеустроительное дело N 176 по межеванию границ земельного участка и др.).

В связи с изложенным УФАС возбуждено настоящее дело по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в отношении администрации.

30 марта 2011 года данное дело объединено в одно производство с делом N 20-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденным на основании обращения Прокуратуры г. Челябинска в отношении администрации и комитета по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона N135-ФЗ, выразившихся в наделении хозяйствующего субъекта - МУП "ГорЭкоЦентр", функциями органа местного самоуправления по организации приема расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и ведению банка данных, организационными и контрольными функциями органа местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды на территории города Челябинска.

По результатам рассмотрения дела, антимонопольным органом вынесено решение от 14.07.2011 по делу N 93-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства:

1. Признать действия администрации по наделению предприятия функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля в области обращения с отходами в соответствии с Постановлением N 195-п нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

2. Признать действия администрации по наделению МУП "ГорЭкоЦентр" организационными функциями органа местного самоуправления в области обращения с отходами в соответствии с Постановлением N 1543-п нарушением части 3 статьи 15 Закона N135-ФЗ.

3. Признать действия администрации по предоставлению МУП "ГорЭкоЦентр" преимущественных условий осуществления деятельности путем передачи городской свалки в пользование предприятию нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

4. Признать действия администрации по наделению МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля в области обращения с отходами в соответствии с пунктами 1.1, 2.1, 2.1.2, 2.5 Приложения N 2 к Постановлению от 29.08.2002 N 1232-п "О мероприятиях по реализации новой схемы обращения с отходами потребления в городе Челябинске" нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

5. Признать действия администрации по наделению предприятия функциями органа местного самоуправления по организации работ в сфере обращения с отходами в соответствии с Постановлениями Главы г. Челябинска от 17.11.2003 N 1774-п, от 19.03.2004 N 434-п, от 19.03.2004 N 435-п, от 15.09.2004 N 1639-п, от 30.05.2005 N 565-п, нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

6. Выдать администрации предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно исключить пункты 1 и 2 Постановления N 1543-п.

7. Выдать администрации предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно исключить пунктами 1.1, 2.1, 2.1.2, 2.5 Приложения N 2 к Постановлению Главы города Челябинска от 29.08.2002 N 1232-п "О мероприятиях по реализации новой схемы обращения с отходами потребления в городе Челябинске".

8. Выдать администрации предписание об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а именно об исключении из пунктов 1 Постановлений Главы г. Челябинска от 17.11.2003 N 1774-п, от 19.03.2004 N 434-п, от 19.03.2004 N 435-п, от 15.09.2004 N 1639-п, от 30.05.2005 N 565-п слова "через Службу заказчика (МУП "ГорЭкоЦентр")".

9. Признать действия КУИЗО по наделению МУП "ГорЭкоЦентр" организационными и контрольными функциями органа местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды на территории города Челябинска путем утверждения пунктов 9.4, 9.4.1, 9.5, 9.5.1, 9.6.1, 9.14 Устава предприятия, нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

10. Выдать комитету предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно внести изменения в Устав МУП "ГорЭкоЦентр".

11. Прекратить рассмотрение дела в отношении администрации по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду.

На основании вынесенного решения антимонопольным органом комитету и администрации выданы предписания от 29.06.2011 по делу N 93-07/10.

Не согласившись с поименованными решением и предписаниями УФАС - посчитав их не соответствующими закону и нарушающими права, законные интересы, администрация и КУИЗО обратились с соответствующими заявлениями в арбитражный суд о признании названных ненормативных правовых актов недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспоренные решение и предписания управления соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, законных интересов заявителей в соответствующей сфере.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции, с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Исходя из Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 и Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 15.12.2006 N 324, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" арбитражный суд учитывает, что ФАС России вправе возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства вне зависимости от места совершения правонарушения или нахождения предполагаемого нарушителя в пределах сферы применения Закона о защите конкуренции, установленной в статье 3 данного Закона.

Постановлением N 195-п МУП "ГорЭкоЦентр" определен как единый муниципальный центр по обращению с отходами потребления, основной задачей которого в этой области является осуществление функции Генерального заказчика по управлению деятельностью в сфере обращения с отходами потребления в г. Челябинске, в том числе осуществление организации, координации и контроля деятельности всех находящихся на территории города юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами.

Пунктом 2.4 Постановления N 195-п на МУП "ГорЭкоЦентр" возложена обязанность по организации работ по инспектированию: инструментально-аналитический контроль за деятельностью всех производителей отходов потребления, предприятий-перевозчиков, контроль за санитарно-экологическим состоянием территории города в соответствии с нормативными актами, экологический мониторинг на объектах санитарной очистки.

В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшим на момент принятия Постановления N 195-п, полномочия по организации утилизации и переработки бытовых отходов относятся к полномочиям местного самоуправления.

На момент принятия Постановления N 195-п действовал Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 N 948-1 в соответствующей редакции (далее - Закон N948-1). 26.10.2006 вступил в силу Закон N 135-ФЗ.

Частью 2 статьи 7 Закона N 948-1, действующим на момент принятия Постановления N 195-п, а также Законом о защите конкуренции (часть 3 статьи 15) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Постановление N 195-п на момент возбуждения антимонопольного дела действовало.

В период рассмотрения антимонопольного дела Постановлением Администрации г. Челябинска 25.03.2011 N 64 Постановление N 195-п признано утратившим силу.

Тем не менее, на период действия Постановление N 195-п наделило хозяйствующего субъекта - МУП "ГорЭкоЦентр", функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, контроль за санитарно-экологическим состоянием территории города, что противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как установлено при рассмотрении антимонопольного дела, во исполнение Постановления N 195-п изданы следующие акты:

- Постановление Главы г. Челябинска от 29.08.2002 N 1232-п "О мероприятиях по реализации новой схемы обращения с отходами потребления в городе Челябинске" (далее - Постановление N 1232-п); - Постановление Главы г. Челябинска от 06.10.2003 N 1543-п "Об организации учета образования, переработки и размещения отходов потребления на территории города Челябинска"; - Постановление Главы г. Челябинска от 17.11.2003 N1774-п "О внедрении новой системы управления обращением с отходами потребления на территории города Челябинска"; - Постановление Главы г. Челябинска от 19.03.2004 N 434-п "О внедрении новой системы управления обращением с отходами потребления на территории Ленинского района"; - Постановление Главы г. Челябинска от 19.03.2004 N 435-п "О внедрении новой системы управления обращением с отходами потребления на территории Калининского района"; - Постановление Главы г. Челябинска от 15.09.2004 N1639-п "О внедрении новой системы управления обращением с отходами потребления на территории Советского и Центрального районов"; - Постановление Главы г. Челябинска от 30.05.2005 N 565-п "О внедрении новой системы управления обращением с отходами потребления на территории Курчатовского и Металлургического районов".

Указанные акты на момент принятия оспариваемого решения не отменены, являлись действующими.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о центре по обращению с отходами потребления в городе Челябинске (далее - Приложение N 2 к Постановлению N 1232-п) центр по обращению с отходами создан с целью координации, управления и контроля над деятельностью всех находящихся на территории города юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами потребления.

Согласно пункту 1.2 Приложения N 2 к Постановлению N 1232-п центр по обращению с отходами является структурным подразделением МУП "ГорЭкоЦентр".

Основными задачами Центра является осуществление функции Службы заказчика по управлению, организации, координации и контролю деятельности всех находящихся на территории города юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами, организации муниципальной инспекции санитарно-экологического состояния города: инструментально-аналитическому контролю за деятельностью всех производителей отходов потребления, предприятий-перевозчиков, контролю за санитарно-экологическим состоянием территории города в соответствии с нормативными актами, экологический мониторинг на объектах санитарной очистки (пункты 2.1, 2.1.2, 2.5 Приложения N 2 к Постановлению N 1232-п).

Как указано в пункте 1 оспоренного решения, перечисленные функции являются функциями органа местного самоуправления.

Следовательно, УФАС и суд пришли к правильному выводу о том, что пункты 1.1, 2.1, 2.1.2, 2.5 Приложения N 2 к Постановлению N 1232-п наделяют хозяйствующего субъекта - МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, контроля за санитарно-экологическим состоянием территории города, что противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 Постановления N 1543-п на МУП "ГорЭкоЦентр" возложены полномочия по организации работ, связанных с размещением (хранением) отходов на территории, занятой под городскую свалку.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения.

В соответствии с подпунктом 23 пункта 4 статьи 36 Устава г. Челябинска организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов является полномочием Администрации г. Челябинска.

Поэтому пунктом 1 Постановления N 1543-п администрация наделяет МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления по организации утилизации и переработки отходов, что противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод администрации о том, что размещение (хранение) отходов не является ни их утилизацией, ни переработкой, из чего следует, что организация размещения (хранения) отходов не относится к вопросам местного значения органа местного самоуправления, является неверным и не может быть принят судом. Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. В соответствии со статьей 8 Закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Согласно части 2 статьи 13 Закона N89-ФЗ организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления.

Пунктом 2 Постановления N 1543-п КУИЗО и ГУАиГ поручено оформить правоустанавливающие документы по закреплению территории, занятой под городскую свалку, за МУП "ГорЭкоЦентр".

На момент принятия оспариваемого решения, правоустанавливающие документы на городскую свалку не были оформлены (письмо МУП в ГУАиГ от 05.08.2004 N 275, протокол совещания от 16.08.2007, землеустроительное дело N 176 по межеванию границ земельного участка и др.).

Распоряжением администрации N 2492 от 26.04.2011 утверждена схема расположения земельного участка площадью 85,9664 га. для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления на кадастровом плане территории.

Однако, несмотря на отсутствие соответствующих документов, земельный участок, занятый под городскую свалку, а равно и сама свалка, переданы в фактическое пользование МУП "ГорЭкоЦентр".

В соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Согласно статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (статья 129 ГК РФ).

К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (статья 130 ГК РФ).

Объекты размещения отходов в соответствии с действующим законодательством из оборота не изъяты и не ограничены в обороте.

Из изложенного следует, что объект размещения отходов, как объект недвижимости - сооружение, может быть передан его собственником во владение и (или) пользование иным лицам в соответствии с действующим законодательством.

Закон N 948-1, действовавший на момент принятия Постановления N1543-п, не устанавливал обязанности заключать договоры аренды, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, по результатам торгов, а также с предварительного письменного согласия антимонопольного органа.

Кроме того, в соответствии с главой 19 ГК РФ и Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имущество, за исключением земельных участков, необходимое для осуществления предприятием своей уставной деятельности, может быть передано учредителем - собственником такого имущества предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

При рассмотрении антимонопольного дела доказательств того, что городская свалка имеет официальный статус как объект размещения отходов и находится в муниципальной собственности, в материалы дела не представлено. Права владения и (или) пользования в отношении земельного участка в целях, не связанных со строительством, могут быть предоставлены юридическим лицам в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также в порядке статьи 36 ЗК РФ юридическому лицу, имеющему в безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на данном земельном участке.

Доказательств того, что объект размещения отходов был передан на праве хозяйственного ведения МУП "ГорЭкоЦентр", в материалы дела не представлено.

В соответствии с частью 1 статьи 34 ЗК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны, в частности, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Лица, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в орган местного самоуправления (часть 2 статьи 34 ЗК РФ).

Орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании заявления с учетом зонирования территорий в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его (часть 4 статьи 34 ЗК РФ).

Орган местного самоуправления принимает решение о передаче в аренду земельного участка с приложением проекта его границ. Договор аренды земельного участка заключается в недельный срок после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в орган местного самоуправления (части 5, 6 статьи 34 ЗК РФ).

Из изложенного следует, что кадастровая карта (план) земельного участка оформляется заинтересованным лицом самостоятельно.

Таким образом, администрация имела возможность предоставить земельный участок в аренду любым заинтересованным лицам при условии заблаговременной публикации информации о возможности получения в аренду данного земельного участка.

Однако указанные действия администрацией произведены не были.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Довод администрации о том, что поскольку доказательств передачи объекта недвижимости в материалах дела, не имеется, то дело подлежало прекращению, отклоняется судом как противоречащий фактическим обстоятельствам дела. При этом, судом правомерно принято во внимание то, что МУП "ГорЭкоЦентр" фактического пользования территорией, занятой под городскую свалку, ни в ходе рассмотрения антимонопольного дела, ни в ходе судебного разбирательства, не отрицал, а само фактическое пользование, в том числе, подтверждено перепиской предприятия с органами местного самоуправления.

Суд правомерно согласился с доводом антимонопольного органа о том, что передача городской свалки в пользование МУП "ГорЭкоЦентр" предоставляет данному хозяйствующему субъекту преимущества в осуществлении деятельности по хранению (размещению) отходов производства и потребления по сравнению с иными хозяйствующими субъектами - участниками рынка (потенциальными участниками рынка), поскольку последние лишены возможности получить в пользование городскую свалку, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции и запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Постановлениями Главы г. Челябинска от 17.11.2003 N 1774-п, от 19.03.2004 N 434-п, от 19.03.2004 N 435-п, от 15.09.2004 N 1639-п, от 30.05.2005 N 565-п, районы г. Челябинска определены местом внедрения новой системы управления обращением с отходами потребления через Службу Заказчика (МУП "ГорЭкоЦентр") (пункты 1 Постановлений).

Служба заказчика (МУП "ГорЭкоЦентр") наделена функциями органа местного самоуправления в сфере обращения с отходами, в том числе, функциями по организации работ по утилизации отходов.

Кроме того, из отдельных пунктов указанных Постановлений (в частности, пункт 4) следует, что МУП "ГорЭкоЦентр" осуществляет как Служба заказчика организацию сбора, вывоза отходов потребления, что также является функцией органа местного самоуправления.

Таким образом, данные Постановления также наделяют МУП "ГорЭкоЦентр" функциями органа местного самоуправления, что запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Уставом, утвержденным КУИЗО (приказ от 18.09.2003 N 2031), предприятие вправе осуществлять деятельность, приносящую доход, следовательно, является хозяйствующим субъектом.

Согласно Уставу МУП "ГорЭкоЦентр", утвержденному приказом комитета от 18.09.2003 N 2031, предприятие осуществляет решение следующих задач: - осуществление функций Службы заказчика по управлению деятельностью в сфере обращения с твердыми отходами в соответствии с Положением о Центре обращения с отходами потребления города Челябинска (пункт 9.4 Устава); - организация и проведение работ по удалению и обработке отходов (пункт 9.4.1 Устава); - осуществление функций службы заказчика по управлению деятельностью в сфере обращения с жидкими отходами (пункт 9.5 Устава); - организация и проведение работ по удалению и обработке жидких отходов (пункт 9.5.1 Устава); - организация работ по оценке, учету состояния городских лесов, парков и зеленых насаждений города (пункт 9.6.1 Устава); - организация и осуществление отлова безнадзорных животных (пункт 9.14 Устава).

Функции Службы заказчика определены пунктами 2.1, 2.1.2, 2.5 Приложения N 2 к Постановлению N 1232-п.

Как правильно установлено решением антимонопольного органа и обоснованно подтверждено судом, данные функции являются функциями органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, контроля за санитарно-экологическим состоянием территории города.

В соответствии с пунктами 24, 25, 38 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, осуществление муниципального лесного контроля и надзора являются вопросами местного значения городского округа.

Согласно пунктам 23, 25, 79 части 4 статья 36 Устава города Челябинска администрация организует сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов, организует благоустройство и озеленение территории города, использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города, осуществляет муниципальный контроль в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, в соответствии с пунктами 5 и 6 Правил охраны и содержания зеленых насаждений в городе Челябинске, утвержденных Решением Челябинской городской Думы от 24.06.2003 N 27/2 (далее - Правила), зеленый фонд на территории города Челябинска находится в ведении органов местного самоуправления города Челябинска. Комплексное управление зеленым фондом осуществляется органом управления зеленым фондом - структурным подразделением администрации.

Согласно подпунктам 10, 13 пункта 6 Правил к компетенции органа управления зеленым фондом относится оценка зеленых насаждений, ведение паспортизации и мониторинга зеленого фонда.

Из изложенного следует, что пунктами 9.4, 9.4.1, 9.5, 9.5.1, 9.6.1, 9.14 Устава предприятия на МУП "ГорЭкоЦентр" возложены функции органа местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства территории города, оценки зеленых насаждений, осуществление муниципального контроля в сфере охраны окружающей среды.

Действия комитета по наделению хозяйствующего субъекта - МУП "ГорЭкоЦентр", организационными и контрольными функциями органа местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды на территории города Челябинска нарушают требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предписание, выданное КУИЗО по устранению указанного нарушения - исполнено в полном объеме.

Довод КУИЗО о том, что производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в указанной части подлежало прекращению в связи с истечением срока давности, верно отклонен судом, как основанный на неверном толковании положений действующего законодательства.

Так, в соответствии со статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Устав предприятия в редакции Изменений N 8 на момент рассмотрения дела N 93-07/10 являлся действующим, то есть нарушение антимонопольного законодательства являлось длящимся, следовательно, срок давности не истек.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявителями нарушены положения соответствующих частей статьи 15 Закона о защите конкуренции, следовательно, оспоренные ненормативные правовые акты соответствуют названным требованиям Закона N 135-ФЗ.

Довод заявителей о том, что оспариваемые решение и предписания УФАС нарушают их права и законные интересы как субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не нашел подтверждение в ходе судебного заседания, поскольку не основан на доказательствах, а также на нормах права.

Учитывая изложенное, у суда первой инстанции не имелось правовых оснований признавать недействительными оспоренные ненормативные правовые акты в соответствующих частях, поскольку решение и предписания УФАС по делу N 93-07/10 о нарушении администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Закона N135-ФЗ и о нарушении комитетом части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, законных интересов заявителей в соответствующей сфере деятельности.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает доводы апелляционных жалоб основанными на неверном толковании норм права и опровергающимися имеющимися в деле доказательствами.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу. Оснований для их переоценки в силу статьи 268 АПК РФ апелляционная инстанция не усматривает, поскольку доводы подателей апелляционных жалоб повторяют основания заявленных комитетом и администрацией требований суду первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка в решении Арбитражного суда Челябинской области от 13 января 2012 года по делу N А76-15681/2011.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционные жалобы комитета и администрации удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 168-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13 января 2012 года по делу N А76-15681/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина