Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2012 г. N 02АП-1709/12

г. Киров

20 апреля 2012 г.

Дело N А28-9783/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 апреля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя- Шумайловой Н.М., действующего на основании доверенности от 30.01.2012 N 370-42-13-03;

представителя ответчика- заведующей Жениховой Н.В., действующего на основании приказа Кировского городского управления образования от 15.12.1995 N 1761;

представителя третьего лица- Семакина Д.Л., действующего на основании доверенности от 30.09.2011 N 01-13/2047,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента образования Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2012 по делу N А28-9783/2011, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,

по заявлению муниципального казенного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад компенсирующего вида N 189" г.Кирова (ИНН:,ОГРН: 1024301328700)

к департаменту образования Кировской области,

третье лицо: управление образования Администрации города Кирова

о признании недействительным приказа,

установил:

Муниципальное казенное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад компенсирующего вида N 189" г.Кирова (далее- МКДОУ Детский сад N 189, учреждение, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Департаменту образования Кировской области (далее- Департамент образования, ответчик) о признании недействительным приказа указанного органа от 27.09.2011 N 5-1522 о приостановлении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения детского сада компенсирующего вида N 189 "Радуга" г. Кирова.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2012 заявленные требования МКДОУ "Детский сад N 189 удовлетворены, приказ Департамента образования от 27.09.2011 N 5-1522 признан недействительным.

Департамент образования с указанным решением суда первой инстанции не согласен, в связи с чем обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить его.

По мнению Департамента образования, суд не полностью выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, неправильно применил нормы материального права и применил закон, не подлежащий применению. В частности заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что оспариваемое решение основано на положениях ст. 33.1 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", в то время как следовало руководствоваться положениями ст. 38 данного закона. Кроме того, как полагает Департамент образования, суд применил не подлежащее применению Положение о порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений города Кирова, реализующих основные общеобразовательные программы дополнительного образования, утвержденное постановлением администрации г. Кирова от 01.03.2010 N 804-П, не применил подлежащее применению Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2008 N 666, сделал необоснованные выводы о необходимости установления вины учреждения в совершении нарушений образовательного законодательства при принятии решения о приостановлении действия выданной ему лицензии на образовательную деятельность и о неисполнимости выданного учреждению предписания.

МКДОУ Детский сад N 189,в отзыве на апелляционную жалобу считает данную жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению, полагает, что учреждением не допущено нарушений установленных законодательством, в том числе санитарным, требований к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждению, создающих угрозу жизни и здоровью детей. В этой связи, по мнению заявителя, у Департамента образования отсутствовали правовые основания для издания оспариваемого приказа о приостановлении действия лицензии.

Управление образования Администрации города Кирова в отзыве на апелляционную жалобу также считает данную жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению, указывает на незаконность оспариваемого приказа Департамента образования, на недоказанность вины учреждения в частичном неисполнении выданного ему ответчиком предписания и на неисполнимость этого предписания.

Законность Решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом Департамента образования от 20.01.2011 N 3-22 в отношении МКДОУ Детский сад N 189, осуществляющего образовательную деятельность на основании лицензии от 14.05.2008 N 43/ДО.КО-1579/170, выданной Департаментом образования, была проведена плановая проверка соблюдения законодательства в сфере образования в части обеспечения прав участников образовательного процесса. В ходе проверки было установлено, что пункты 1.13, 5.4, 5.5, 5.6 устава проверенного учреждения не соответствуют пункту 1 статьи 33.2, статье 47 Закона об образовании; в нарушение подпункта 14 пункта 2 статьи 33 Закона об образовании, подпункта "е" пункта 8 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 N 277 (далее - Положение о лицензировании) численность детей, находящихся в детском саду, превышает предельную численность, предусмотренную лицензией на 5 человек; в нарушение пункта 33 Типового Положения о дошкольном учреждении предельная наполняемость групп в детском саду превышает установленную предельную наполняемость. Перечисленные нарушения были отражены проверяющими в акте проверки от 24.02.2011.

28.02.2011 на основании результатов проверки, отраженных в акте проверки от 24.02.2011, Департамент образования выдал МКДОУ Детский сад N 189 предписание об устранении указанных выше нарушений законодательства в сфере образования. Данным предписанием на учреждение была возложена обязанность устранить выявленные нарушения и представить в Департамент образования в срок до 23.08.2011 отчет об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки, с приложением копий подтверждающих документов. Учреждением данное предписание в судебном порядке не оспаривалось.

19.09.2011, установив факт неисполнения МКДОУ Детский сад N 189 выданного ему предписания от 28.02.2011 в части приведения в соответствие с установленными требованиями предельной наполняемости групп в детском саду, уполномоченное должностное лицо Департамента образования составило в отношении учреждения протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП РФ).

27.09.2011 в связи с неисполнением в установленный срок указанного выше предписания на основании п.1 ст. 38 Закона Российской Федерации "Об образовании" главой департамента образования Кировской области издан приказ N 5-1522 о приостановлении до 27.03.2012 действия лицензии на право осуществления МКДОУ Детский сад N 189 образовательной деятельности.

17.10.2011 постановлением мирового судьи судебного участка N 53 Ленинского района г. Кирова, вынесенного по результатам рассмотрения составленного Департаментом образования в отношении МКДОУ Детский сад N 189 протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, учреждение было освобождено от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и производство по делу об указанном правонарушении было прекращено.

11.11.2011 МКДОУ Детский сад N 189, не согласившись с указанным выше приказом Департамента образования от 27.09.2011 N 5-1522, обратилось в арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании его недействительным. Решением суда требование заявителя было удовлетворено.

В вынесенном по делу решении арбитражный суд первой инстанции признал факт неустранения учреждением в установленный предписанием Департамента образования срок нарушения пункта 33 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении в части превышения предельной наполняемости групп компенсирующей направленности N 1 и N 6. В то же время суд отметил, что, несмотря на наличие указанного факта у Департамента образования отсутствовали достаточные основания для издания оспариваемого приказа о приостановлении действия выданной МКДОУ Детский сад N 189 лицензии на осуществление образовательной деятельности. В обоснование такого вывода суд сослался на то, что Департаментом образования не установлена вина учреждения в неисполнении предписания в соответствующей части, на неисполнимость данного предписания.

Проанализировав доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон и третьего лица, исследовав все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Общие правовые основы осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, в том числе приостановления действия лицензий, на момент издания Департаментом образования оспариваемого приказа, то есть по состоянию на 27.09.2011 определялись федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее- Закон о лицензировании) и их действие распространялось, в том числе на отношения, связанные с лицензированием образовательной деятельности.

В соответствии с положениями ст. 2 Закона о лицензировании лицензирование включает в себя, в том числе мероприятия, связанные с приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий. Тем самым законодатель в самом понятии "лицензирование" указывает на наличие факта административного приостановления деятельности лицензиата как обязательного условия приостановления действия лицензии, являющегося составной частью лицензирования.

В силу ч. 1 ст. 13 Закона о лицензировании действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом только в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ и вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий.

Таким образом, названные нормы Закона о лицензировании предусматривают общее правило, согласно которому любой лицензирующий орган вправе приостановить действие выданной лицензиату-физическому или юридическому лицу, лицензии лишь при наличии факта привлечения его судьей за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности с назначением административного наказания в виде административного приостановления деятельности в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона о лицензировании особенности лицензирования образовательной деятельности устанавливаются федеральными законами, регулирующими отношения в указанной сфере деятельности, к числу которых относится, в частности, Закон Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее- Закон об образовании). Вместе с тем, по смыслу приведенных выше норм Закона о лицензировании в их системном толковании Закон об образовании не может предусматривать иных оснований приостановления действия лицензии на осуществление образовательной деятельности, помимо тех, которые определены названными нормами. Данным специальным законом могут определяться лишь особенности процедуры приостановления действия лицензий на осуществление образовательной деятельности.

В этой связи органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование образовательной деятельности, при принятии решений о приостановлении действия выданных ими лицензий обязаны были до вступления в силу соответствующих норм федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" руководствоваться частью 1 ст. 13 федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и вправе были принимать указанные решения только при наличии оснований, предусмотренных данной нормой. При этом нормы ст.ст. 33.1 и 38 Закона об образовании, регулирующие, в том числе вопросы приостановления действия лицензий на осуществление образовательной деятельности, подлежали применению в части, не противоречащей положениям ч. 1 ст. 13 Закона о лицензировании.

Таким образом, с учетом положений ч. 1 ст. 13 Закона о лицензировании и в период действия данного закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование образовательной деятельности, был вправе принять решение о приостановлении действия лицензии, выданной образовательному учреждению, только при наличии на момент принятия такого решения постановления судьи о назначении указанному учреждению по основаниям и в порядке, предусмотренным КоАП РФ административного наказания в виде административного приостановления деятельности за нарушение лицензионных требований и условий. При этом по смыслу ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, к числу которых относится и образовательная деятельность, с нарушением требований или условий лицензии, такой вид административного наказание как административное приостановление деятельности может быть назначен только за совершение грубого нарушения указанных требований или условий.

Перечень лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности определен пунктом 5 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 N 174 (далее- Положение о лицензировании). Согласно п. 6 Положения о лицензировании к числу грубых нарушений лицензионных требований и условий относится:

а) нарушение лицензионных требований и условий, установленных подпунктами "а", "б" и "г" пункта 5 Положения;

б) повторное в течение 5 лет нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных подпунктами "в" и "д" пункта 5 Положения.

Как следует из материалов данного дела, нарушением лицензионных требований, послужившим одним из оснований для выдачи Департаментом образования МКДОУ Детский сад N 189 предписания, явилось превышение установленной пунктом 33 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении предельной наполняемости групп в детском саду. Названное требование по смыслу п.п. "д" п.5 Положения о лицензировании относится к числу лицензионных требований и условий, которые должны соблюдаться при осуществлении образовательной деятельности. Вместе с тем нарушение учреждением указанного требования согласно критериям, определенным пунктом 6 Положения о лицензировании, не может быть квалифицировано в качестве грубого нарушения лицензионных требований и условий. Доказательств обратного, в частности, того, что оно совершено учреждением повторно в течение 5 лет, в материалах дела не имеется.

Кроме того, на дату издания оспариваемого приказа о приостановлении действия лицензии, то есть по состоянию на 27.09.2011, МКДОУ Детский сад N 189 не было привлечено по основаниям и в порядке, установленным КоАП РФ, к административной ответственности за нарушение указанного выше лицензионного требования с назначением административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Названное юридическое лицо не было также привлечено к административной ответственности и за неисполнение в установленный срок предписания об устранении указанного выше нарушения лицензионного требования. Как видно из постановления мирового судьи судебного участка N 53 Ленинского района г. Кирова от 17.10.2011 МКДОУ Детский сад N 189 было освобождено от административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение выданного ему предписания в соответствующей части в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения.

Таким образом, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Департамента образования по состоянию на 27.09.2011 отсутствовали предусмотренные ч. 1 ст. 13 Закона о лицензировании правовые основания для издания приказа N 5-1522 о приостановлении действия лицензии на образовательную деятельность, выданной МКДОУ Детский сад N 189. В этой связи названный приказ не соответствует положениям статей 1, 2, 13 федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действовавшего во время его издания, и при этом создает заявителю препятствия в осуществлении экономической деятельности в сфере образования, поскольку его исполнение по существу повлечет прекращение функционирования учреждения.

С учетом изложенного, решение арбитражного суд первой инстанции о признании приказа Департамента образования от 27.09.2011 N 5-1522 недействительным не противоречит положению ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изложенные в решении арбитражного суда первой инстанции доводы, касающиеся оценки содержания и возможности исполнения выданного Департаментом образования МКДОУ Детский сад N 189 предписания от 28.02.2011 и изложенные в апелляционной жалобе возражения на эти доводы, выходят за пределы предмета рассмотренного административного спора и предмета доказывания по нему, поскольку указанное предписание в рамках данного дела не оспаривалось. В этой связи при оценке законности оспариваемого в рамках настоящего дела приказа Департамента образования от 27.09.2011 N 5-1522 указанные доводы суда и возражения на них заявителя апелляционной жалобы не имеют юридического значения и арбитражным судом апелляционной инстанции во внимание не принимаются.

Содержащиеся в решении арбитражного суда первой инстанции общие оценки примененной Департаментом образования в отношении МКДОУ Детский сад N 189 меры административного принуждения в виде приостановления действия лицензии с позиций ее соразмерности допущенному нарушению лицензионных требований, соотносимости с юридической, а именно административной ответственностью, в целом не противоречат положениям статей 1.2, 13 Закона о лицензировании.

Все остальные доводы Департамента образования, изложенные в апелляционной жалобе и основанные на положениях ст. 38 Закона об образовании, арбитражным судом апелляционной инстанции отклоняются как противоречащие общим положениям статей 1,2,13 Закона о лицензировании, которые подлежали в рассматриваемом случае обязательному применению.

С учетом вышеизложенного арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции по данному делу.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2012 по делу N А28-9783/2011 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента образования Кировской области - без удовлетворения.

В силу п. 1.1 ч. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент образования как государственный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2012 по делу N А28-9783/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента образования Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина А.В. Караваева