Оборотные штрафы: ужесточение ответственности монополистов (Ю. Прокопенко, "Корпоративный юрист", N 5, май 2007 г.)

Оборотные штрафы: ужесточение ответственности монополистов

Как показала практика, положения Закона о защите конкуренции в области усиления ответственности для хозяйствующих субъектов не смогут эффективно работать без внесения соответствующих поправок в КоАП РФ. Соответствующий закон, ужесточающий ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, был подписан президентом РФ 9 апреля 2007 г. "о том" какую основную цель преследовал законодатель при введении оборотных штрафов, читайте в статье

История разработки законопроекта

Процесс принятия поправок к КоАП РФ об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, по мнению наблюдателей, развивался "со скрипом". Изначально поправки планировались к принятию до конца 2006 г. Однако прогнозы не сбылись, и вступивший в силу 26 октября 2006 г. Федеральный закон "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон) так и остался без практического подкрепления.

На этом фоне неожиданно динамичной выглядит череда конструктивных рассмотрений законопроекта в марте 2007 г. сначала в Государственной Думе, а затем и в Совете Федерации, что позволило Президенту РФ уже 9 апреля 2007 г. подписать соответствующий закон.

Надо сказать, что с момента рассмотрения в ноябре 2006 г. депутатами первоначального текста законопроекта он претерпел существенные изменения в части размера и порядка определения штрафных санкций. Размер штрафа рассчитывался в процентном отношении к обороту компании за год, предшествовавший нарушению, и варьировался от 0,5 до 4% в зависимости от вида нарушения.

После неоднократного обсуждения порядок расчета был видоизменен. Штрафные санкции теперь рассчитываются в размере от 1 до 15% от суммы выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение. Расчетным периодом для определения выручки принимается календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение, либо предшествующая дате выявления правонарушения часть года, в случае если нарушитель не осуществлял деятельность в предшествующем календарном году.

Такой подход к определению размера штрафа является более обоснованным, потому что, во-первых, включение в состав суммы, из которой рассчитывается размер штрафа, сумм НДС - не самый лояльный прием по отношению к субъектам хозяйственной деятельности, а во-вторых, НК РФ не оперирует понятием "оборот". А вот понятие "выручка" используется в НК РФ, и порядок ее определения на основании ст. 248 и 249 НК РФ представляется вполне логичным.

Увеличение нижнего и верхнего порогов размера штрафа в процессе обсуждения законопроекта можно было предвидеть. Создавая жесткую систему применения санкций, было бы странно "мелочиться" при установлении их размеров. Ведь совершенно очевидно, что нынешняя антимонопольная политика нацелена на регулирование деятельности именно тех компаний, чей доход и возможности беспредельны.

Закон о защите конкуренции и поправки к КоАП РФ

Поправки к КоАП РФ, наряду с Законом о защите конкуренции, имеют назначение сформировать прозрачную систему регулирования отношений в сфере конкуренции с применением в достаточной мере жесткого механизма контроля. Задача довольно сложная, особенно если учесть, что совершенствуемая система антимонопольного регулирования не должна приводить в ужас участников делового оборота и устанавливать для них чрезмерные ограничения.

Иными словами, из текста названных правовых актов субъекты, деятельность которых подлежит регулированию новым антимонопольным законодательством, должны четко понимать, кому, что и в каких случаях необходимо предпринять, чтобы оставаться добросовестным участником рынка. Такую позицию поддерживает и Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП). Принимая активное участие в разработке Закона о защите конкуренции, РСПП обозначил необходимость четкого определения субъектов ответственности антимонопольных нарушений. Основная причина, по которой РСПП настаивал на переформулировании оснований отнесения лиц к одной группе и закреплении закрытого перечня таких оснований, - это дамоклов меч оборотных штрафов.

Результатом предложений РСПП явилось закрепление в Законе о защите конкуренции нового понятийного аппарата касательно "группы лиц", которому теперь отведена отдельная статья Закона. Всего в ст. 9 расшифровано и закреплено для наиболее удобного использования соответствующими подпунктами четырнадцать условий для отнесения субъектов к одной группе лиц. Критерии отнесения субъектов к группе лиц сформулированы законодателем значительно проще ранее применявшихся, что имеет своей идеей сделать более доступным вариант самостоятельного определения своего положения самими субъектами по отношению друг к другу, без последующего вмешательства антимонопольной службы.

Вместе с тем законодатель принял во внимание предложения и учел пожелания РСПП касательно закрытого перечня оснований для отнесения субъектов к одной группе лиц не в ущерб собственным интересам. В п. 14 ст. 9 Закона о защите конкуренции используется качественно новый инструмент - основание, объединяющее в одну группу лиц, относящихся к разным группам и вместе с тем входящих в группу с одним и тем же лицом.

Уже сейчас известно, что ФАС РФ интерпретирует содержание п. 14 ст. 9 Закона о защите конкуренции достаточно широко и использует данный пункт, чтобы увидеть все интересующие его в конкретной ситуации взаимосвязи между субъектами. Практическое применение ФАС РФ п. 14 ст. 9 Закона о защите конкуренции подтверждает тот факт, что, желая предусмотреть все возможные варианты для отнесения к группе лиц, законодатель предоставил ФАС РФ возможность трактовать указанный пункт Закона индивидуально применительно к каждому конкретному случаю.

На фоне предстоящего введения в действие поправок к КоАП РФ об оборотных штрафах полемика в отношении состава цепочки лиц, составляющих единую группу, разворачивается особенно активно. Ведь для лиц, ведущих деятельность, подпадающую под антимонопольное регулирование, принципиально важно, к кому при случае антимонопольная служба может предъявить претензии в связи с несоблюдением антимонопольных процедур и чья выручка в группе окажется под прицелом.

Содержание поправок к КоАП РФ

Безусловно, одним понятийным аппаратом, который позволит субъектам своевременно предпринимать все необходимые мероприятия по соблюдению антимонопольного законодательства в рамках осуществления своей деятельности, не обойтись.

И ведущие представители российского бизнеса, и ФАС РФ признают, что мера ответственности за несоблюдение нормативно установленных правил должна стать такой, чтобы исключить возможность участников рынка игнорировать нормы Закона о защите конкуренции.

В действующем КоАП РФ штрафные санкции за нарушение норм антимонопольного законодательства предусмотрены для случаев неисполнения законных решений и предписаний антимонопольного органа, а также непредставления или нарушения сроков представления в ФАС РФ ходатайств, уведомлений, заявлений либо представления заведомо недостоверных сведений.

Максимальный размер штрафа для юридического лица составляет 5 000 МРОТ. И конечно, такой размер штрафа не может служить одинаково эффективным сдерживающим инструментом для всех участников рынка. Но даже и при таком крайнем немногословии законодателя касательно антимонопольных нарушений и скромных размерах санкций за них, наиболее частым последствием за нарушение норм законодательства о конкуренции является вынесение ФАС РФ предписания о необходимости прекратить данное нарушение. В подобной ситуации наиболее значимые участники рынка, обладая существенными активами, не имеют мотивации сдерживать себя и отвлекаться на поддержание имиджа добросовестного конкурентного игрока в соответствующей сфере деятельности.

Техническое решение проблемы несоблюдения субъектами предпринимательской деятельности норм антимонопольного законодательства, исходя из законопроекта, заключается в закреплении перечня правонарушений с указанием дифференцированного объема санкций.

Глава 14 КоАП РФ, которая содержит перечень административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и регламентирует размеры штрафов, дополнена рядом статей, посвященных нарушениям антимонопольного законодательства. Здесь поименованы и злоупотребление доминирующим положением, и участие в согласованных действиях, и недобросовестная конкуренция. Таким образом,установленные Законом о защите конкуренции запреты в области экономической деятельности будут иметь практическое отражение в положениях КоАП РФ.

За участие в ограничивающих конкуренцию согласованных действиях, а также за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке размер штрафа для юридических лиц может составить от 1 до 15% от суммы выручки от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение.

Размеры штрафов внушают уверенность в том, что игнорирование норм антимонопольного законодательства может стоить крупным компаниям весьма ощутимых затрат на выплату санкций. Если бы поправки к КоАП РФ были введены ранее, то штрафы по последним крупным делам исчислялись бы не миллионами рублей, а миллионами долларов США. Такой порядок цифр приближает нас к Европейским стандартам.

Примечательно, что величина административного штрафа не является безразмерной и ее верхний предел ограничивается одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров за календарный год. Надо сказать, что разница между размером суммы выручки на рынке товара, на котором совершено правонарушение, и общим совокупным размером выручки может быть очень незначительной. В этом случае представляется очень разумным определять предельный размер штрафной санкции именно от общей выручки, чтобы его масштаб не стал "космическим".

Желание выйти на европейский уровень при разработке системы антимонопольного регулирования прослеживается и в том, что в законопроекте предусмотрена "амнистия" для лиц, добровольно заявивших в ФАС РФ о собственном участии в ограничивающих конкуренцию действиях или соглашениях и отказавшихся от таких действий. Дополнительно к заявлению таким лицам придется представить в ФАС РФ все имеющиеся у них сведения, необходимые для установления факта соглашения или согласованных действий.

Эффективность применения института освобождения от ответственности подтверждена впечатляющими результатами, которые достигнуты в странах Западной Европы. В подавляющем большинстве случаев факт наличия антиконкурентного соглашения устанавливается и подтверждается именно на основании заявлений хозяйствующих субъектов. Осознание неотвратимости санкций за нарушение антимонопольного законодательства и простой арифметический расчет соотношения выгоды от игнорирования антимонопольных процедур и размера штрафных санкций должен мотивировать хозяйствующих субъектов добровольно отправляться в антимонопольный орган и в России. А если учесть, что при инициативном поведении должностных лиц хозяйствующих субъектов, признавших свою неправоту в неверно избранной политике неконкурентных действий на рынке, эти самые лица освобождаются от такого вида ответственности, как дисквалификация, то есть все основания полагать, что ФАС РФ в скором времени будет атакован признательными заявлениями топ-менеджеров ведущих предприятий, которым небезразлична собственная карьерная перспектива.

Дисквалификация как мера ответственности должностных лиц за участие в ограничивающих конкуренцию согласованных действиях и недобросовестную конкуренцию интересна еще и с позиции формирования европейского подхода к построению схем сделок.

Не секрет, что до заключения договора конструкция сделки выстраивается с привлечением правовых консультантов, которые обозначают необходимость соблюдения определенных процедур законодательства до, во время и после заключения сделок. Но, к сожалению, особенности взаимодействия правовых консультантов и топ-менеджмента таковы, что мотивация необходимости выполнения антимонопольных процедур при заключении сделок, излагаемая первыми, нивелируется политикой рациональности использования времени и ресурсов последних. Думается, что реальная перспектива лишиться возможности занимать кресло в совете директоров какого-нибудь ресурсодобывающего предприятия все-таки изменит обозначенную позицию руководителей высшего звена и приведет к тому, что правовые заключения юристов об особенностях соблюдения антимонопольного законодательства при заключении сделок не будут складываться "в стол" и рекомендации, изложенные в таких заключениях, будут тщательно и неукоснительно соблюдаться при реализации проектов в жизнь.

Общий мотив законодателя при разработке изменений в КоАП РФ - поиск баланса интересов конкурентных и монопольно-регулирующих сил на рынке. Политика разработки и внедрения procompetitive laws (проконкурентных законов) наконец-то получила конструктивное отражение в виде поправок к КоАП РФ.

Однако, конечно, недостаточно на законодательном уровне четко очертить круг нарушений антимонопольного законодательства с указанием обращающих на себя внимание размеров санкций. Придание антимонопольному регулированию большей эффективности напрямую зависит от фактора неотвратимости применения санкций, а это уже вопрос, выходящий за рамки правового поля и затрагивающий глобальную тему чистоты и прозрачности работы государственных органов.

Удастся ли законодателю исключить номинальность поправок к КоАП РФ, можно будет оценить лишь с течением времени и при наработке значительной практики применения новаций антимонопольного регулирования.

Ю. Прокопенко,

старший юрист коммерческой практики юридической фирмы "Вегас-Лекс"

"Корпоративный юрист", N 5, май 2007 г.