Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2012 г. N 11АП-3392/12

г. Самара

27 апреля 2012 г.

Дело N А55-20111/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2012 года.

В полном объеме постановление изготовлено 27 апреля 2012 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семушкина В.С., cудей Захаровой Е.И., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Журавлевой Е.Ю.,

с участием в судебном заседании:

представителя ООО "Навигатор" Захарова А.С. (доверенность от 28.09.2011),

представителя Управления Федеральной миграционной службы по Самарской области Боброва С.В. (доверенность от 12.01.2011 N 1/15-110),

представителя Департамента труда и занятости населения Самарской области и Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции Гражданкина А.В. (доверенность от 26.10.2011 N 6985/01-13),

представитель Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 25.04.2012 в помещении суда апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Навигатор" на решение Арбитражного суда Самарской области от 08.02.2012 по делу N А55-20111/2011 (судья Холодкова Ю.Е.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Навигатор" (ИНН 6312083331, ОГРН 1086312004723), г.Самара, к Управлению Федеральной миграционной службы по Самарской области, г.Самара, Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции, г.Самара, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, г.Самара, об оспаривании решения, о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Навигатор" (далее - ООО "Навигатор", общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований) о признании незаконным решения Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции, принятого на заседании 05.07.2011, об отклонении заявки ООО "Навигатор" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранным работникам на 2012 год, о признании незаконными действия Управления Федеральной миграционной службы по Самарской области (далее - УФМС России по Самарской области) по выдаче Областной межведомственной комиссии заключения о нецелесообразности привлечения иностранных работников в ООО "Навигатор" и об обязании Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции на территории Самарской области в месячный срок принять решение об удовлетворении заявки ООО "Навигатор" на привлечение иностранной рабочей силы на 2012 год в количестве 275 человек.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Департамент труда и занятости населения Самарской области, Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области.

Решением от 08.02.2012 по делу N А55-20111/2011 Арбитражный суд Самарской области отказал обществу в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе ООО "Навигатор" просило отменить указанное судебное решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению общества, обжалуемое судебное решение является незаконным и необоснованным.

УФМС России по Самарской области, Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области и Областная межведомственная комиссия по вопросам внешней трудовой миграции в отзывах апелляционную жалобу отклонили.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, которое было надлежащим образом извещено о времени и месте проведения судебного заседания.

В судебном заседании представитель ООО "Навигатор" поддержал апелляционную жалобу по указанным в ней основаниям.

Представитель УФМС России по Самарской области и представитель Департамента труда и занятости населения Самарской области и Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции апелляционную жалобу отклонили, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, отзывах, выступлениях представителей лиц, участвующих в деле, в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, 18.03.2011 ООО "Навигатор" обратилось с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2012 год (т. 1, л.д. 18-19).

10.06.2011 УФМС России по Самарской области направило в Департамент труда и занятости населения Самарской области результаты рассмотрения свода заявок работодателей на 2011 год и 2012 год, в соответствии с которым предложило исключить заявки работодателей (в том числе ООО "Навигатор"), у которых выявлены невыплаты или снижения фактически выплаченных заработных плат по отношению к заявленным в ходе квотной кампании 2010 года, а также выявлены начисления ниже минимального размера оплаты труда, (т. 1, л.д. 47-33).

05.07.2011 состоялось заседание Межведомственной комиссии, результаты которого оформлены протоколом (т. 1, л.д. 99-101). Текст протокола не содержал указания по отклонению заявки именно ООО "Навигатор".

Письмом от 11.07.2011 N 4015/04-13 Департамент труда и занятости населения Самарской области сообщил ООО "Навигатор", что на основании полученного заключения УФМС России по Самарской области на заседании областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции 05.07.2011 заявка ООО "Навигатор" была отклонена (т. 1, л.д. 20). В этом письме также указан срок принятия заявок по корректировке установленной на 2012 год квоты - до 30.04.2012.

Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, обоснованно исходил из следующего.

Экономические, организационные и правовые основы государственной политики содействия занятости населения определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон N 1032-1), согласно которому (статья 5) тгосударственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда, а также на международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых договоров.

В соответствии с пунктом 9 статьи 13.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ, в редакции Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ) работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 18.1 Федерального закона N 115-ФЗ исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.

Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Порядком определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, в целях организации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот по Российской Федерации Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рассматривает предложения субъектов Российской Федерации с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году. В целях координации и подготовки предложений по объемам квот в субъекте Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Губернатора Самарской области от 29.03.2007 N 54 "Об областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции" (далее - Постановление N 54) уполномоченным органом по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот определен Департамент труда и занятости населения Самарской области. Организационно-техническое, информационно-аналитическое обеспечение деятельности комиссии осуществляет министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области.

Работодатели ежегодно представляют заявки о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками. Департамент труда и занятости населения Самарской области ежегодно обобщает заявки работодателей и направляет их на рассмотрение: а) органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях; б) территориальных органов Федеральной миграционной службы; в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (пункт 9 Порядка определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783).

Органы исполнительной власти Самарской области ежегодно осуществляют оценку в соответствии с Методикой оценки эффективности использования иностранной рабочей силы, утвержденной Приказом Минздравсоцразвития РФ от 17.09.2007 N 604 "Об утверждении Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы" с учетом, в том числе, эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году, результаты которой обобщаются Департаментом труда и занятости населения Самарской области.

Органы Федеральной миграционной службы рассматривают заявки работодателей с учетом имеющейся в этих органах информации, направляют заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей в департамент, для последующего направления их на рассмотрение межведомственной комиссии.

Межведомственная комиссия рассматривает представленные департаментом материалы и принимает решение, носящее в соответствии с пунктом 8 Постановления N 54 рекомендательный характер, о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

Департамент труда и занятости населения Самарской области на основании решений межведомственных комиссий формируют предложения Самарской области с обоснованиями: о потребности в привлечении иностранных работников по объемам квот на предстоящий год. Форма представления предложений субъектов Российской Федерации, а также требования к их обоснованию утверждаются Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации ежегодно направляют предложения и информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

Каждый гражданин Российской Федерации имеет право в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации на защиту от безработицы. Каждый работодатель вправе привлекать к осуществлению трудовой деятельности граждан Российской Федерации, признанных в установленном законом порядке безработными и нуждающихся в трудоустройстве, а при отсутствии такой возможности, работодатель вправе привлекать иностранных граждан в установленном законом порядке.

Из вышеприведенных правовых норм следует, что для вынесения решения об удовлетворении заявки работодателя о привлечении иностранных работников в объеме, указанном в заявке, либо в уменьшении объема привлечения иностранных работников или отклонения заявки Межведомственной комиссии рассматривает материалы, представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а именно: органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения; территориальных органов Федеральной миграционной службы; государственной инспекции труда; трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом положений, предусмотренных пунктом 11 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783.

Согласно пункту 18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям:

а) наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации;

б) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах;

в) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах;

г) отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями.

Как видно из материалов дела, на основании данных об использовании ООО "Навигатор" труда иностранных граждан в 2010 - 2011 годах УМФС по Самарской области рекомендовало Департаменту труда и занятости населения Самарской области исключить заявку ООО "Навигатор" на 2012 год из заявок работодателей, намеревающихся использовать иностранную рабочую силу.

В ответ на запрос УФМС России по Самарской области от 31.03.2011 N 9/567 о предоставлении информации о начислении заработной платы (выплате вознаграждения) иностранным гражданам, работающим по трудовому договору (т. 1, л.д. 35), ООО "Навигатор" 05.05.2011 предоставило персональные списки иностранных граждан ("Сведения о привлекаемых специалистах"), привлекаемых к осуществлению трудовой деятельности (т. 1, л.д. - 36-38).

Эти списки содержат сведения об иностранных работниках (Ф.И.О., номер выданного разрешения на работу), датах приема на работу, начисленной и выплаченной заработной плате в 2010 году.

Как следует из материалов дела, предоставленный обществом список УФМС России по Самарской области сверило с базой данных ППО "Трудовая миграция", содержащей сведения об иностранных работниках (Ф.И.О. иностранного гражданина, дата рождения, гражданство), разрешениях на работу (серия, номер, дата начала и дата окончания действия разрешения), типах уведомлений и датах увольнения иностранных работников.

По результатам анализа предоставленных списков УФМС России по Самарской области установило, что отдельным иностранным гражданам, получившим разрешения на работу, заработная плата не начислялась и не выплачивалась. Кроме того, некоторые иностранные граждане, имевшие разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации в течение одного года, были уволены обществом гораздо раньше срока окончания действия разрешения на работу.

На основании полученных данных УФМС России по Самарской области сделало обоснованный вывод о том, что некоторые иностранные граждане вообще не осуществляли трудовую деятельность в ООО "Навигатор", а некоторые работали в указанной организации непродолжительное время (2 - 3 месяца, несмотря на наличие разрешений на работу сроком на один год).

Как видно из материалов дела, ряду иностранных граждан заработная плата выплачивалась в размере менее одного минимального размера оплаты труда, чтоне соответствует требованиям трудового законодательства.

Вышеприведенные обстоятельства в совокупности свидетельствуют о неэффективном использовании ООО "Навигатор" иностранной рабочей силы, что и было учтено УФМС России по Самарской области при рассмотрении заявки на 2012 год в соответствии с требованиями подпункта "а" пункта 12 указанных Правил.

Кроме того, Областная межведомственная комиссия по вопросам внешней трудовой миграции приняла во внимание информацию УФМС России по Самарской области о том, что привлечение иностранной рабочей силы в большем объеме, чем предложено, может негативно повлиять на рынок труда, миграционную и криминогенную обстановку в регионе.

ООО "Навигатор" оспаривает решение Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции, принятое на заседании 05.07.2011, однако протокол заседания комиссии не содержит указаний на конкретного работодателя, а лишь определяет потребность в привлечении иностранных работников для Самарской области на 2012 год.

По информации государственного учреждения "Центр занятости населения городского округа Самара", из 77 человек безработных, направленных в ООО "Навигатор" для трудоустройства в 2010-2011 годах, в 27 случаях общество отказало в приеме на работу, а в 20 случаях сослалось на отсутствие вакансий (т. 1, л.д. 109-110).

Таким образом, ООО "Навигатор" безосновательно отдавало предпочтение в приеме на работу иностранным гражданам.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно посчитал, что оспариваемое решение Областной межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции не противоречит законам и иным нормативным правовым актам.

Довод ООО "Навигатор" о незаконности действий УФМС России по Самарской области, выразившихся в выдаче Областной межведомственной комиссии заключения о нецелесообразности привлечения иностранных работников, суд первой инстанции правомерно отклонил.

Пунктом 12 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, установлено, что территориальные органы Федеральной миграционной службы рассматривают заявки работодателей с учетом имеющейся в этих органах следующей информации: а) использование в предыдущем и текущем годах установленных квот и соблюдение допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами; б) допущенные работодателями нарушения порядка привлечения иностранных работников и их устранение; в) страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.

В соответствии с пунктом 13 указанных Правил территориальные органы Федеральной миграционной службы ежегодно, до 15 июня, направляют заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, нормативным правовым актом прямо предусмотрена обязанность территориальных органов Федеральной миграционной службы направлять (выдавать) уполномоченным органам заключения по результатам рассмотрения заявок.

Как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемые по настоящему делу решение и действия не нарушают права и законные интересы ООО "Навигатор" в сфере экономической деятельности, поскольку общество может удовлетворить свои потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов.

По информации Департамента труда и занятости населения Самарской области, на рынке труда Самарской области на октябрь 2011 официально признаны безработными 99,2 тысячи граждан. Доля работников, выбывших в 2011 году в связи с сокращением персонала, в общей численности выбывших работников колеблется от 0,9% в организациях оптовой и розничной торговли до 8,0% в строительстве от общего числа безработных.

Суд первой инстанции также согласился с доводом УФМС России по Самарской области о наличии у ООО "Навигатор" возможности реализовать право на привлечение иностранных работников без участия в программе распределения квот.

В соответствии с Федеральным законом от 11.07.2011 N 186-ФЗ "О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей" с 01.01.2012 вступило в действие Соглашение "О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей", подписанное государствами - участниками указанного Соглашения, а именно: Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан (далее -Соглашение).

Согласно статье 3 Соглашения деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов (из Республики Беларусь и Республики Казахстан), осуществляется работодателями государства трудоустройства (в данном случае Российской Федерации) без учета ограничений по защите национального рынка труда, а трудящимся-мигрантам из вышеуказанных государств (участников Соглашения) не требуется получения разрешений на осуществление трудовой деятельности на территориях государств Сторон.

В соответствии со статьей 4 Соглашения трудовые отношения трудящегося-мигранта (то есть граждан Республики Беларусь и Республики Казахстан) с работодателем (в данном случае - с российским юридическим лицом) регулируются законодательством государства трудоустройства (то есть трудовым законодательством Российской Федерации), а также этим Соглашением и оформляются путем заключения трудового договора.

Таким образом, ООО "Навигатор" имеет возможность реализовать право на привлечение для осуществления своей экономической и хозяйственной деятельности иностранных работников - граждан Республики Беларусь и Республики Казахстан без учета квот, установленных уполномоченными органами Российской Федерации, а также не проходя процедуры получения разрешений на работу для указанных иностранных граждан.

Доказательства, представленные ООО "Навигатор" в обоснование довода о нарушении его прав в сфере экономической деятельности (в том числе договоры), суд первой инстанции оценил критически.

Данные договоры, как правильно указано судом первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении прав ООО "Навигатор" в сфере экономической деятельности, а также не подтверждают несение им каких-либо дополнительных затрат или возложение на него дополнительных обязанностей в связи с отклонением заявки.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Доводы, приведенные ООО "Навигатор" в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона, не опровергают обстоятельства, установленные судом первой инстанции, и поэтому не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с частью 5 статьи 110 АПК РФ суд апелляционной инстанции относит на ООО "Навигатор" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1000 руб., понесенные им при подаче апелляционной жалобы.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ суд апелляционной инстанции возвращает обществу из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 руб., излишне уплаченную платежным поручением от 02.03.2012 N 37 при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 08 февраля 2012 года по делу N А55-20111/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Навигатор" из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 1000 (Одна тысяча) руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

В.С. Семушкин

Судьи

Е.И. Захарова И.С. Драгоценнова