Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2012 г. N 02АП-2143/12

г. Киров

28 апреля 2012 г.

Дело N А82-13871/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Волкова А.В. - главного врача Государственного учреждения здравоохранения Ярославской области "Ярославская областная клиническая наркологическая больница, действующего на основании приказа от 30.11.2011, Кутузовой Н.А., действующей на основании доверенности от 14.02.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 24.02.2012 по делу N А82-13871/2011, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.

по заявлению Государственного учреждения здравоохранения Ярославской области "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" (ОГРН 1027600839408, Ярославская область, г. Ярославль, проспект Октября, д. 59)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Свободы, д. 46),

о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

государственное учреждение здравоохранения Ярославской области "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" (далее - заявитель, Учреждение, ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление) о признании недействительными решения и предписания Управления по делу N 03-03/01-11 от 12.10.2011 (в полном объеме изготовлены 25.10.2011); признании незаконным и отмене постановления от 16.12.2011 N 03-07/108-11 по делу об административном правонарушении, которым Общество привлечено к административной ответственности по статье 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 100000 рублей.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 24.12.2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе ответчик указывает, что действующими нормативными правовыми актами не предусмотрено включение диагностического исследования мочи на наличие наркотических средств, в том числе экспресс-анализа мочи при проведении медицинского освидетельствования кандидатов в водители; обязательное диагностирование наличия наркотических веществ в организме лиц (водителей и кандидатов в водители транспортных средств), в отношении которых отсутствуют основания полагать, что они употребляют такие вещества, возложение на таких граждан обязанности по прохождению и оплате подобного исследования противоречит положениям Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических и психотропных веществах" (далее - Федеральный закон о наркотических и психотропных средствах), не отвечают целям и задачам законодательства, направленного на предотвращение наркомании и охрану здоровья граждан.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Управление о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя Управления.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.03.2008 ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" издан приказ N 17-ос, которым утверждены Временные стандарты проведения медицинских осмотров граждан, осуществляемые в ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница". Из пунктов 5, 5.1 данного приказа следует, что в основной объем обследования водителей и кандидатов в водители транспортных средств категории В с правом работы по найму, категории С, D, Е городского транспорта, водителей категорий А, В без права работы по найму включено тестирование на наркотики (опиаты, каннабиноиды и др.), с учетом возраста для водителей категории А, В без права работы по найму.

27.07.2009 правительством Ярославской области издано постановление N 764-п "Об утверждении перечня дополнительных медицинских услуг и иных услуг, оказываемых населению Ярославской области, и признании утратившим силу постановления Правительства области от 28.01.2009 N 24-п", которым утвержден Перечень дополнительных медицинских и иных услуг, оказываемых населению Ярославской области в Государственных учреждениях здравоохранения Ярославской области за счет средств предприятий, учреждений, организаций, личных средств граждан. Указанный Перечень содержит медицинские осмотры водителей транспортных средств.

22.11.2010 Департаментом здравоохранения и фармации Ярославской области издан приказ N 1473 "О реализации Порядка оказания медицинской помощи наркологическим больным в Ярославской области", которым утвержден перечень учреждений здравоохранения, оказывающих специализированную наркологическую помощь, в том числе, по г. Ярославлю и Ярославскому району - ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница". Тем же приказом на ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" возложены координирующие функции по организационно-методическому руководству наркологической помощью на территории области.

16.03.2011 ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" издан приказ N 09-ос, которым утвержден прейскурант платных медицинских услуг, согласно которому медицинский наркологический осмотр водителей транспортных средств категории А, B, мужчин старше 55 лет, женщин старше 50 лет стоит 160 рублей, медицинский наркологический осмотр водителей транспортных средств всех категорий с обследованием на наркотики стоит 200 рублей.

Маслаков В.А. обратился в Управление с заявлением, в котором сослался на необоснованность взимания Учреждением платы за проведение анализа на содержание наркотических средств в составе платы за освидетельствование кандидатов в водители транспортных средств (том 1, л.д. 121).

25.10.2011 Управлением принято решение о признании ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" нарушившим часть 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции (далее - решение от 25.10.2011) (л.д. 20-26). Из данного решения следует, что нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции усмотрено антимонопольным органом в ущемляющих интересы физических лиц действиях Учреждения по проведению экспересс-анализа мочи на содержание наркотических средств при освидетельствовании кандидатов в водители транспортных средств психиатром-наркологом, возложению на указанных лиц обязанности по прохождению и оплате не предусмотренного действующим законодательством лабораторного исследования.

25.10.2011 Управление выдало предписание (далее - предписание от 25.10.2011) (том 1, л.д. 27), согласно которому на Учреждение возложена обязанность прекратить в срок до 15.11.2011 нарушение антимонопольного законодательства, а именно: прекратить проведение эксперсс-анализа мочи на содержание наркотических средств при осуществлении медицинского освидетельствования кандидатов в водители психиатром-наркологом.

28.10.2011 Управлением в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении, в котором действия Общества, нарушающие части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции, квалифицированы по статье 14.31 КоАП РФ (том 2, л.д. 78-85). Из указанного протокола следует, что признаки правонарушения, предусмотренного статьей 14.31 КоАП РФ, усмотрены административным органом в зафиксированном в решении Управления от 25.10.2011 нарушении Учреждением части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции).

06.12.2011 Управлением вынесено постановление о привлечении Общества к административной ответственности по статье 14.31 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 100000 рублей (том 2, л.д. 8-14).

Не согласившись с решением и предписанием Управления от 25.10.2011, постановлением от 06.12.2012, Учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Установив, что обжалуемые решение и предписание Управления от 25.10.2011, постановление от 06.12.2012 не соответствуют законодательству, суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно частям 2, 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2). В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя (часть 3).

В соответствии со статьей 14.31 КоАП РФ в редакции, действовавшей на момент выявления правонарушения, совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не более одной пятидесятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг), - в размере от трех тысячных до трех сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не более одной пятидесятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Таким образом, для выявления в действиях хозяйствующего субъекта состава данного правонарушения необходимо, чтобы на соответствующем товарном рынке он занимал доминирующее положение и совершил действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением.

Согласно статье 5 Федерального закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим.

Из материалов дела следует, что продуктовыми границами в рассматриваемой ситуации являются услуги по освидетельствованию (осмотру) врачом психиатром-наркологом кандидатов в водители и водителей транспортных средств. Географическими границами рынка являются административные границы г. Ярославля и Ярославского района, в рамках которых наркологическую медицинскую помощь жителям города Ярославля и Ярославского района оказывает только ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница". Доля Учреждения на рынке услуг по освидетельствованию (осмотру) врачом психиатром-наркологом кандидатов в водители и водителей транспортных средств на территории г. Ярославля и Ярославского района составляет 100 процентов, следовательно, ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" занимает доминирующее положение на указанном рынке.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 23 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон о безопасности дорожного движения) медицинское обеспечение безопасности дорожного движения заключается в обязательном медицинском освидетельствовании и переосвидетельствовании кандидатов в водители и водителей транспортных средств, проведении предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей транспортных средств, оказании медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях, обучении участников дорожного движения, должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и других специализированных подразделений, а также населения приемам оказания первой помощи лицам, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях (пункт 1). Целью обязательного медицинского освидетельствования и переосвидетельствования является определение у водителей транспортных средств и кандидатов в водители медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности (пункт 2).

Согласно пункту 1 статьи 45 Федерального закона о наркотических и психотропных средствах в целях защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства в Российской Федерации устанавливаются ограничения на занятие отдельными видами профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, для больных наркоманией.

Перечнем медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.1993 N 377 в качестве дополнительных противопоказаний для водителей авто-, мототранспортных средств и городского электротранспорта установлены, в том числе алкоголизм, наркомания, токсикомания.

Формой медицинской справки, утвержденной приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.09.2010 N 831-н "Об утверждении единого образца Медицинской справки о допуске к управлению транспортными средствами" предусмотрено внесение заключения специалистов: терапевта, хирурга, невролога, офтальмолога, отоларинголога, психиатра-нарколога, психиатра.

Из пункта 2.1.5 приказа Министерства здравоохранения СССР от 29.09.1989 N 555 "О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств" водители индивидуальных транспортных средств, а также лица, занимающиеся индивидуальной (кооперативной) трудовой деятельностью, которым предусмотрено проведение медицинских осмотров, при прохождении предварительных и периодических медицинских осмотров лично оплачивают их по ценам (тарифам), утвержденным в установленном порядке.

Согласно отраслевым стандартам "Термины и определения системы стандартизации в здравоохранении", утвержденным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22.01.2001 N 12, стандарт предприятия разрабатывается в случае отсутствия на объект стандартизации ГОСТ Р и ОСТ или при необходимости установления требований, расширяющих установленные ГОСТом Р или ОСТом.

Таким образом, законодательством установлено ограничение на занятие отдельными видами профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, для больных наркоманией. К числу противопоказаний для водителей авто-, мототранспортных средств и городского электротранспорта отнесены, в том числе алкоголизм, наркомания, токсикомания. Кандидаты в водители и водители транспортных средств в установленных законодательством случаях проходят обязательное медицинское освидетельствование и переосвидетельствование; в отношении водителей транспортных средств проводятся предрейсовые, послерейсовые и текущие медицинские осмотры. Водители индивидуальных транспортных средств, а также лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, которым предусмотрено проведение медицинских осмотров, при прохождении предварительных и периодических медицинских осмотров лично оплачивают их по ценам (тарифам), утвержденным в установленном порядке.

Материалами дела установлено, что нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции усмотрено антимонопольным органом в действиях Учреждения по проведению экспересс-анализа мочи на содержание наркотических средств при освидетельствовании кандидатов в водители транспортных средств психиатром-наркологом, возложению на указанных лиц обязанности по прохождению и оплате не предусмотренного действующим законодательством лабораторного исследования ущемляющих интересы физических лиц.

Между тем, учитывая отсутствие государственных и отраслевых стандартов оказания услуги по медицинскому освидетельствованию (осмотру) водителей (кандидатов в водители) ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница" приказом Учреждения от 04.03.2008 N 17-ос утверждены Временные стандарты проведения медицинских осмотров граждан, осуществляемых в ГУЗ ЯО "Ярославская областная клиническая наркологическая больница. В соответствии с пунктом 5 указанных временных стандартов предусмотрено тестирование на наркотики при осмотре водителей и кандидатов в водители транспортных средств с учетом возраста (том 1 л.д. 63-67). Согласно разделу "Наркология" клинических рекомендаций по стандартам медицинской помощи (амбулаторный этап), утвержденных Департаментом здравоохранения и фармации администрации Ярославской области 06.03.2002 в состав диагностического обследования при определении признаков заболевания "Наркомания неопийного ряда. Интоксикация. Степень тяжести - легкая и средняя" включен химико-токсикологический анализ (том 2 л.д. 30). 04.08.2008 Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Учреждению выдано Разрешение на применение медицинской технологии "Метод раннего выявления потребления психоактивных веществ". Одним из элементов данной технологии являются медицинские наркологические осмотры водителей и кандидатов в водители транспортных средств. Также в состав указанной технологии Временные стандарты проведения медицинских осмотров граждан, утвержденные приказом Учреждения от 04.03.2008 N 17-ос.

Следовательно, действия Учреждения соответствуют положениям статьи 23 Федерального закона о безопасности дорожного движения, осуществляются в целях определения у водителей и кандидатов в водители медицинских противопоказаний, а именно - заболевания наркоманией, и интересов физических лиц, проходящих медицинское освидетельствование, не ущемляют.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал обоснованные выводы об отсутствии в действиях Учреждения нарушения антимонопольного законодательства и недействительности обжалуемых решения и предписания Управления от 25.10.2011.

Согласно пункту 1 статьи 26.1 КоАП РФ наличие события административного правонарушения является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении. Отсутствие события административного правонарушения является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении (пункт 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Согласно статьям 65 и 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В рассматриваемой ситуации такие доказательства отсутствуют, что свидетельствует о недоказанности состава административного правонарушения.

Указанное обстоятельство в силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Доводы апелляционной жалобы о том, что действующими нормативными правовыми актами не предусмотрено включение диагностического исследования мочи на наличие наркотических средств, в том числе экспресс-анализа мочи при проведении медицинского освидетельствования кандидатов в водители; обязательное диагностирование наличия наркотических веществ в организме лиц (водителей и кандидатов в водители транспортных средств), в отношении которых отсутствуют основания полагать, что они употребляют такие вещества, возложение на таких граждан обязанности по прохождению и оплате подобного исследования противоречит положениям Федерального закона о наркотических и психотропных средствах, не отвечают целям и задачам законодательства, направленного на предотвращение наркомании и охрану здоровья граждан, отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неправильном толковании норм права.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе (в части решения и предписания Управления от 25.10.2011) в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 24.02.2012 по делу N А82-13871/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

А.В. Караваева П.И. Кононов