Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2012 г. N 04АП-810/12

г. Чита

12 мая 2012 г.

Дело N А19-19741/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 3 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Паньковой Н.М., судей Ячменёва Г.Г., Рылова Д.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бушуевым С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по управлению муниципальным имуществом администрации города Ангарска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 января 2012 года по делу N А19-197418/2011, по заявлению Департамента по управлению муниципальным имуществом администрации города Ангарска (место нахождения: 665830, г. Ангарск, пр. К. Маркса, 19 ОГРН 1033802006534, ИНН 3817022060) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (место нахождения: 664025, г. Иркутск, ул. Российская, 17, ОГРН 1033801033155 ИНН 3811020966) о признании недействительным и отмене постановления о назначении административного наказания, (суд первой инстанции Шульга Н.О.),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

установил:

Департамент по управлению муниципальным имуществом администрации города Ангарска (далее - Департамент, ДУМИ администрации г. Ангарска) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, административный орган) о признании недействительным и отмене постановления от 21.10.2011 N 317 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 20 января 2012 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд пришел к выводу о наличии в действиях Департамента состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ. Указав, что неисполнение ДУМИ администрации г. Ангарска предписания Управления, как органа, уполномоченного на осуществление антимонопольного контроля, препятствует антимонопольному органу осуществлять функции, возложенные на него федеральным законодательством, и привело к тому, что нарушение антимонопольного законодательства фактически прекращено не было - определенному хозяйствующему субъекту - МАУ города Ангарска "Березовая роща" в нарушение статьи 16 Федерального закона N 135 от 26.07.2006 "О защите конкуренции" продолжали создавать преимущественные условия деятельности на рынке реализации ритуальных услуг.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ДУМИ администрации города Ангарска обратился в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Заявитель апелляционной жалобы указывает на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагает возможным квалифицировать административное правонарушение в качестве малозначительного. Считает, что основанием для привлечения к административной ответственности послужило непредставление информации об исполнении пунктов предписания N 82 от 01.04.2011, а не неисполнение предписания, в связи с чем при назначении административного наказания Иркутским УФАС России были неправильно квалифицированы действия ДУМИ администрации города Ангарска, неправильно применена часть 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, что также является основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и его отмены.

В судебное заседание представители ДУМИ администрации города Ангарска и Иркутского УФАС России не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

От административного органа поступил письменный отзыв, в котором с доводами апелляционной жалобы Иркутское УФАС России не согласилось, считает решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном интернет сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в картотеке арбитражных дел 22.03.2012.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела и, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением Комиссии Иркутского УФАС России N 207 от 01 апреля 2011 ДУМИ администрации города Ангарска и муниципальное автономное учреждение города Ангарска "Березовая роща" (далее - МАУ города Ангарска "Березовая роща") признаны нарушившими статью 16 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон о защите конкуренции").

На основании решения N 207 от 15 апреля 2011 ДУМИ администрации города Ангарска выдано предписание N 82 от 01.04.2011 о прекращении в срок до 15.06.2011 нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Данное предписание получено ДУМИ администрации города Ангарска 19.04.2011, что подтверждается почтовым уведомлением N 66402537116616 о получении заказного письма исх. N 2605 от 13.04.2011.

В соответствии с пунктом 2 предписания, информацию об исполнении предписания (с приложением подтверждающих документов) необходимо предоставить в Иркутское УФАС России в срок до "15" июня 2011. Сроки исполнения предписания N 82 от 01.04.2011 не приостанавливались и не продлялись.

В административном или судебном порядке названные решение и предписание Департаментом не обжаловались.

В установленные в предписании N 82 сроки - 15.06.2011, 10.05.2011, 10.06.2011, 10.07.2011, 10.08.2011 информация об исполнении подпунктов 1, 2, 3 пункта 1, подпункта 4 пункта 1 предписания N 82 от 01.04.2011, соответственно, ДУМИ администрации города Ангарска не представлена, в связи с чем Иркутским УФАС России в адрес ДУМИ администрации города Ангарска направлено уведомление о назначении времени и места составления протокола об административном правонарушении. После этого, законным представителем ДУМИ администрации города Ангарска представлены документы об исполнении предписания N 82 от 01.04.2011 в иной форме, чем указано в предписании.

Представленные документы, стали основанием для издания заместителем руководителя Иркутского УФАС России, исполняющего обязанности руководителя, приказа N 455 от 13.09.2011 о проведении внеплановой, выездной проверки на предмет исполнения предписания N 82 от 01.04.2011, выданного по результатам рассмотрения дела N 24 о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с истечением срока его исполнения.

В целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, должностными лицами антимонопольного органа, проводящими проверку, при участии законного представителя ДУМИ администрации города Ангарска Андронова М.А., а также законного представителя МАУ "Березовая роща" Козлова А. А., представителя заявителя - ООО "Сибирский простор" по доверенности Беляева Е. В., привлеченных к проведению осмотра, был осуществлен осмотр территорий кладбища "Березовая роща" и документов проверяемого лица, при осуществлении которого производилась фотосъемка и видеозапись. По результатам осмотра составлен протокол б/н от 13.09.2011.

В ходе проверки было установлено, что до настоящего времени МАУ "Березовая роща" проводит работы по подготовки могил "впрок" без внесения записи в Книгу регистрации захоронений для осуществления предпринимательской деятельности в части оказания услуг по погребению умерших самим учреждением, и реализации таких могил гражданам и сторонним предприятиям для оказания аналогичных услуг, что приводит и (или) может привести к ограничению конкуренции путем сокращения числа хозяйствующих субъектов на товарном рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, в части предоставления могил, в связи с предоставлением отдельному хозяйствующему субъекту - МАУ "Березовая роща" конкурентного преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами на рынке реализации ритуальных (в том числе, по погребению) услуг, особенно в зимнее время.

Выявленные нарушения были зафиксированы в акте внеплановой выездной проверки N 71 от 07.10.2011 и протоколе N 238 об административном правонарушении от 07.10.2011.

Постановлением административного органа от 21.10.2011 года N 317 ДУМИ администрации города Ангарска признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, выразившегося в не исполнении в установленный срок предписания N 82 от 01.04.2011 Иркутского УФАС России о прекращении ограничивающего конкуренцию соглашения, заключенного с МАУ города Ангарска "Березовая роща" об использовании готовых могил на территории общественного кладбища "Березовая роща", подготовленных неустановленными лицами, подготовке могил "впрок" (без внесения записи в Книгу регистрации захоронений) для осуществления предпринимательской деятельности в части оказания услуг по погребению умерших самим учреждением, и реализации таких могил гражданам и сторонним предприятиям для оказания аналогичных услуг, реализация которого может привести к ограничению конкуренции путем сокращения числа хозяйствующих субъектов на товарном рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, в части предоставления могил для погребения, в связи с предоставлением отдельному хозяйствующему субъекту - МАУ города Ангарска "Березовая роща" конкурентного преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами на рынке реализации ритуальных (в том числе, по погребению) услуг особенно в зимнее время, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 1 предписания), в связи с чем назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 руб.

ДУМИ администрации города Ангарска, полагая, что постановление от 21.10.2011 года N 317 не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии со статьей 36 Закона о защите конкуренции коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

В силу частей 1, 2 и 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, или выданного при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Как следует из предписания антимонопольного органа нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции выразилось в достижении соглашения об использовании готовых могил на территории общественного кладбища "Березовая роща", подготовленных неустановленными лицами, подготовке могил "впрок" без внесения записи в Книгу регистрации захоронений для осуществления предпринимательской деятельности в части оказания услуг по погребению умерших самим учреждением, и реализации таких могил сторонним предприятиям для оказания аналогичных услуг и гражданам, реализация которого может привести к ограничению конкуренции путем сокращения числа хозяйствующих субъектов на товарном рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, в части предоставления могил, в связи с предоставлением отдельному хозяйствующему субъекту - МАУ города Ангарска "Березовая роща" конкурентного преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами на рынке реализации ритуальных (в том числе, по погребению) услуг особенно в зимнее время.

В связи с чем, Департаменту предписано:

- установить количество "готовых" могил, вырытых неустановленными лицами на территории кладбища "Березовая роща";

- довести информацию о "готовых" могилах на территории кладбища и порядке их предоставления на условиях безвозмездности или необходимости проведения реставрационных (восстановительных) работ до сведения физически х лиц (заказчиков услуг по выкапыванию могил для погребения) путем размещения информации на стенде в помещении, в котором находится администрация общественного кладбища "Березовая роща";

- довести информацию о "готовых" могилах на территории кладбища и порядке их предоставления на условиях безвозмездности с учетом необходимости проведения реставрационных (восстановительных) работ до сведения ритуальных служб, осуществляющих деятельность на кладбище путем направления информационных писем в адрес организаций: ООО "Сибирский простор", ЗАО ВМК Иркутский филиал, ИПБОЮЛ Кравченко Р.Н. (PC "Память"), ИПБОЮЛ Исаченко А.Л. (PC "Аида");

- в срок до 31.12.2011 ежемесячно до 10 числа каждого месяца, начиная с 01.05.2011 предоставлять в Управление ФАС по Иркутской области информацию о порядке использования хозяйствующими субъектами или гражданами "готовых" могил, находящихся на территории общественного кладбища "Березовая роща" по состоянию на 15.04.2011 (с указанием даты предоставления таких могил хозяйствующим субъектам (гражданам), количества предоставленных могил и перечня хозяйствующих субъектов (граждан), которым предоставлены такие могилы.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относятся, в том числе, наличие (отсутствие) события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно статье 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Факт неисполнения заявителем предписания от 01.04.2011 N82 в установленный срок подтверждается материалами дела, в частности протоколом N 238 об административном правонарушении от 07.10.2011, Решением N207 от 01.04.2011, предписанием N82 от 01.04.2011, письмом ООО "Сибирский простор" от 06.07.2011, Актом N71 по результатам внеплановой выездной проверки от 07.10.2011, пояснениями по факту неисполнения предписания N82 от 01.04.2011, протоколом осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица от 13.09.2011, письменными пояснениями, и доводами апелляционной жалобы не опровергнут.

Таким образом, бездействие ДУМИ администрации города Ангарска по неисполнению в установленный срок предписания административного органа образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно пункту 1.3 Положения о Департаменте по управлению муниципальным имуществом администрации города Ангарска (новая редакция), утвержденного решением Думы города Ангарска от 04.03.2008 N 72-06гД, Департамент в своей деятельность руководствуется требованиями действующего законодательства, а, следовательно, обязан, в том числе, исполнять законные предписания органа государственной власти, осуществляющего государственный контроль.

Пунктом 6 постановления главы города Ангарска от 29.12.2009 N 1946-г "О погребении и похоронном деле на территории города Ангарска" на ДУМИ администрации города Ангарска возложены обязанности администрации кладбища "Березовая роща" и контроль за деятельностью кладбища.

Вина Департамента в совершении вменяемого административного правонарушения административным органом установлена. А именно, заявитель, получив предписание административного органа, в нарушение статьи 36, части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции не принял мер для его исполнения, не обосновал отсутствие у него возможности исполнения указанных в предписании требований. Следовательно, бездействие ДУМИ администрации города Ангарска образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ.

При этом судом апелляционной инстанции отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что действия другого хозяйствующего субъекта - МАУ "Березовая роща" не могут быть приняты во внимание при назначении наказания Департаменту и установлении его вины во вменяемом ему правонарушении.

Предписание N 82 о прекращении нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении ограничивающего конкуренцию соглашения между Департаментом и МАУ "Березовая роща", выдано именно ДУМИ администрации города Ангарска. При этом оспариваемое постановление административного органа также содержит описание бездействия Департамента, выразившееся в неисполнении законного предписания антимонопольного органа и послужившее основанием для привлечения заявителя к административной ответственности.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности наличия в действиях заявителя состава вмененного ему правонарушения.

Изложенные обстоятельства (в их совокупности) позволяют суду апелляционной инстанции сделать вывод о наличии в действиях Департамента вины в совершении вменяемого ему административного правонарушения (как она определена в части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации).

При таких обстоятельствах, привлечение ДУМИ администрации города Ангарска к административной ответственности, предусмотренной частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса, является обоснованным.

Проверив обоснованность довода апелляционной жалобы о неправильной квалификации вменяемого Департаменту административного правонарушения, суд апелляционной инстанции не может принять его во внимание в связи со следующим.

Материалами административного дела установлено, что основанием для привлечения заявителя к административной ответственности послужило неисполнение предписания антимонопольного органа, а не непредоставление информации, как на то указывает податель апелляционной жалобы.

К данному выводу суд апелляционной инстанции приходит на основании того, что основанием для привлечения Департамента к административной ответственности послужили результаты проверки Иркутским УФАС России исполнения предписания N 82. В частности на странице 8 Акта N 71 по результатам внеплановой выездной проверки от 07.10.2011 указано, что в ходе проверки выявлен факт невыполнения ранее выданного Иркутским УФАС России предписания N 82 от 01.04.2011, в срок, установленный антимонопольным органом.

В протоколе N 218 от 06.09.2011 в качестве объективной стороны вменяемого Департаменту правонарушения и субъективной стороны деяния указано на неисполнение заявителем в установленный антимонопольным органом срок требований, содержащихся в предписании N 82 от 01.04.2011.

Оспариваемое постановление N 317 о назначении административного наказания от 21.10.2011 также отражает объективную сторону правонарушения - как неисполнение законного предписания.

Суд апелляционной инстанции считает невозможным применение в рассматриваемом случае критерия малозначительности к совершенному Департаментом правонарушению, в силу следующего.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В соответствии с пунктом 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Состав рассматриваемого административного правонарушения является формальным, следовательно, наличие (отсутствие) существенной угрозы охраняемым общественным отношениям может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям по указанному правонарушению заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Неисполнение предписания свидетельствует о пренебрежительном отношении заявителя к исполнению публично-правовых обязанностей. Последствием совершенного правонарушения является создание препятствий для осуществления государственного контроля за соблюдением законного предписания антимонопольного органа.

Кроме того, Департаментом не представлены доказательства, подтверждающие наличие исключительных обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного административного правонарушения.

То обстоятельство, что вменяемое Департаменту правонарушение совершено впервые не может быть принято в качестве основания для применения критерия малозначительности, как на то указано в апелляционной жалобе, а может быть принято во внимание в качестве смягчающего административную ответственность.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что совершенное заявителем административное правонарушение не может быть признано малозначительным.

Административный штраф наложен в пределах минимальной санкции предусмотренной частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ и соразмерен совершенному деянию.

При определении меры наказания административным органом учтены положения статьи 4.1 КоАП РФ.

Нарушения процедуры привлечения Департамента к административной ответственности судом апелляционной инстанции, не установлено.

Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено в пределах срока давности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 января 2012 года по делу N А19-19741/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.М. Панькова

Судьи

Д.Н. Рылов Г.Г. Ячменев