Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2012 г. N 17АП-3577/12

г. Пермь

14 мая 2012 г.

Дело N А60-49611/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 мая 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Васевой Е. Е.

судей Риб Л.Х., Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лебедевой Н.О.

при участии:

от заявителя - Администрации городского округа Заречный (ОГРН 1026600836019, ИНН 6609001932): Шмакова Ю.В. по доверенности от 06.03.2012,

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): не явились,

от третьего лица - Думы городского округа Заречный: не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Администрации городского округа Заречный

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 февраля 2012 года

по делу N А60-49611/2011,

принятое судьей Хомяковой С.А.,

по заявлению Администрации городского округа Заречный

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: Дума городского округа Заречный

о признании недействительным решения,

установил:

Администрация городского округа Заречный обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 25.08.2011 по делу N 40 в части признания в действиях администрации городского округа Заречный ч. 1 ст. 15, ст. 51 Федерального закона "О защите конкуренции".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Дума городского округа Заречный.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21.02.2012, принятым судьей Хомяковой С.А., в удовлетворении требований администрации городского округа Заречный отказано.

Не согласившись с решением, администрация городского округа Заречный обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование жалобы администрация городского округа Заречный указывает на то, что во исполнение решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы от 03.08.2010 по делу N 30 принято постановление от 05.05.2011 N 462-П, которым признаны утратившими силу постановление администрации городского округа Заречный от 07.06.2010 N 679-П "О реорганизации МУП "Доверие"; постановление главы администрации городского округа "Заречный" от 30.01.2009 N 62-П "Об утверждении Порядка организации похоронного дела в городском округе Заречный", постановление главы администрации городского округа Заречный от 30.01.2009 N 61-П "Об утверждении стоимости услуг по погребению в городском округе Заречный". Таким образом, по мнению администрации, предписание антимонопольного органа от 03.08.2010 по делу N 30 исполнено, нарушение антимонопольного законодательства прекращено. Администрация ссылается на то, что в городском округе Заречный действует одна организация, созданная органами местного самоуправления и осуществляющая деятельность в сфере погребения и ритуальных услуг, поэтому принятие отдельного нормативного правового акта является нецелесообразным.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, Дума городского округа Заречный отзывы на апелляционную жалобу не представили, в судебное заседание не явились, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган обратился Соколов Н.Б. с заявлением, в котором описана ситуация, возникшая при решении вопроса о захоронении умершего родственника на муниципальном кладбище в г.Заречный.

На основании заявления Соколова Н.Б. о незаконных действиях хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг и похоронного дела в городском округе Заречный Управлением федеральной антимонопольной службы по Свердловской области приказом от 17.06.2011 N 310 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 40.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом исследованы пояснения лиц, привлеченных к участию в дела, выявлены причины, которые привели к возникновению ситуации, описанной в заявлении. Причины выразились в ненадлежащем урегулировании вопросов местного значения по организации ритуальных услуг.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 25.08.2011 (в полном объеме решение изготовлено 15.09.2011) в действиях администрации городского округа Заречный признан факт нарушения ч. 1 ст. 15, ст. 51 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в осуществлении действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению, устранению конкуренции, а именно: непринятии муниципальных актов, регулирующих сферу ритуальных услуг и похоронного дела в городском округе Заречный; в неисполнении признанного судом законным предписания антимонопольного органа от 03.08.2010 по делу N 30. Этим же решением в действиях Думы городского округа Заречный признан факт нарушения ч. 1 ст. 15, ст. 51 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии в части неосуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства администрации городского округа Заречный, Думе городского округа Заречный решено не выдавать в связи с устранением нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая, что решение антимонопольного органа от 25.08.2011 N 40 в части признания в действиях администрации городского округа Заречный ч. 1 ст. 15, ст. 51 Закона о защите конкуренции не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные запреты распространяются на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно ч. 4 ст. 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

Из материалов дела следует, что решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 20.07.2010 по делу N 30 признан факт нарушения администрацией городского округа Заречный п. 7 ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении действий, которые могут привести к ограничению, устранению конкуренции, а именно: в предоставлении преимуществ в осуществлении хозяйственной деятельности МАУ ГОЗ "Доверие" путем принятия постановлений от 30.12.2009 N 61-П, от 30.12.2009 N 62-П, от 07.06.2010 N 679-П, передаче МАУ ГОЗ "Доверие" полномочий по контролю за деятельностью муниципального кладбища.

В соответствии с п. 2 вышеуказанного решения антимонопольным органом 03.08.2010 выдано предписание, которым администрации городского округа Заречный предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем внесения в срок до 01.11.2010 изменения в акты, регулирующие сферу по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, в части приведения их в соответствие с требованиями законодательства о погребении и похоронном деле и антимонопольного законодательства, а именно: в Устав МАУ ГОЗ "Доверие", утвержденного постановлением от 07.06.2010 N 679-П; Порядок организации похоронного дела в городском округе Заречный; постановление Главы администрации городского округа Заречный "Об утверждении стоимости услуг по погребению в городском округе Заречный".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 18.02.2011 по делу N А60-38147/2010, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2011, отказано в удовлетворении требований администрации городского округа Заречный о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы от 03.08.2010 по делу N 30, предписания, вынесенного по тому же делу.

При этом судами при рассмотрении дела N А60-38147/2010 установлено, что Уставом МАУ ГОЗ "Доверие", утвержденным постановлением администрации городского округа Заречный от 07.06.2010 N 679-П, МАУ ГОЗ "Доверие" как специализированной службе переданы отдельные полномочия по контролю за деятельностью муниципального кладбища и в целом в области оказания похоронных услуг, что создает преимущественные условия для деятельности этого хозяйствующего субъекта по отношению к другим, осуществляющим деятельность на том же рынке услуг. Кроме того, администрацией городского округа Заречный в постановлении от 30.01.2010 N 62-П специализированной службе по вопросам похоронного дела созданы преимущественные условия для осуществления хозяйственной деятельности в части осуществления погребения умерших (гл. 1, п. 7 гл. 2, гл. 5), согласования захоронения (п. 5, п. 6 гл. 2, подп. 3 п. 16 гл. 4), постановлением Администрации городского округа Заречный от 30.01.2010 N 61-П "Об утверждении гарантированного перечня услуг по погребению в городском округе Заречный", кроме гарантированного перечня услуг по погребению, утверждены еще два перечня, определяющие стоимость услуг по погребению умерших, личность которых не установлена, а также умерших и разложившихся, личность которых не установлена.

Во исполнение предписания от 03.08.2010 по делу N 30 администрацией городского округа Заречный 13.05.2011 в антимонопольный орган представлено постановление от 05.05.2011 N 462-П об отмене постановлений от 30.01.2009 N 61-П, от 30.01.2009 N 62-П, от 07.06.2010 N 679-П (л.д. 70-71).

Между тем антимонопольным органом установлено, что постановление администрации городского округа Заречный от 05.05.2011 N 462-П "Об отмене правовых актов" не опубликовано в порядке, установленном Положением о муниципальных правовых актах городского округа Заречный, утвержденным решением Городской Думы муниципального образования "Город Заречный" от 29.09.2005 N 116-Р.

В связи с чем антимонопольным органом сделан вывод о том, что постановления администрации городского округа Заречный от 30.01.2009 N 61-П, от 30.01.2009 N 62-П, от 07.06.2010 N 679-П, признанные не соответствующими антимонопольному законодательству, продолжали действовать на территории городского округа Заречный.

Таким образом, в установленный срок предписание антимонопольного органа от 03.08.2010 N 30 не исполнено, что является нарушением ст. 51 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, отменив указанные нормативные правовые акты и не приняв иные нормативные акты, регулирующие на территории городского округа Заречный вопросы ритуальных услуг и похоронного дела, администрация городского округа Заречный допустила бездействие, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Правила содержания мест погребения и порядок деятельности общественных кладбищ на территории городского округа Заречный утверждены решением Думы городского округа Заречный лишь 07.07.2011.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о том, что в период с 16.05.2011 по 08.07.2011 администрацией городского округа Заречный допущено бездействие, являющееся нарушением ч. 1 ст. 15 и ст.51 Закона о защите конкуренции является обоснованным.

Оспариваемое решение антимонопольного органа принято в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Довод апелляционной жалобы о том, что постановление от 5.05.2011 "Об отмене правовых актов" было опубликовано в установленном порядке, не влияют на оценку законности оспариваемого решения. В ходе рассмотрения дела N 30 антимонопольным органом установлено нарушение ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выдано предписание, направленное на устранение выявленных нарушений. Отмена ранее принятых нормативных актов не привела к устранению нарушений законодательства о защите конкуренции со стороны Администрации городского округа Заречный, о чем свидетельствуют обстоятельства, установленные антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела N 40. Таким образом, правомерен вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что ранее выданное предписание не исполнено, нарушение законодательства о защите конкуренции устранено только 7.07.2011.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 АПК РФ могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 февраля 2012 года по делу N А60-49611/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Е.Васева

Судьи

О.Г.Грибиниченко Л.Х.Риб