Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2012 г. N 09АП-7570/12

г. Москва

22 мая 2012 г.

Дело N А40-102671/11-2-683

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2012 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи	Якутова Э.В.
судей:	Бекетовой И.В.
	Каменецкого Д.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яцевой В.А.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.01.2012 по делу N А40-102671/11-2-683 судьи Махлаевой Т.И.

по заявлению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица ООО "ВИК - здоровье животных", Иностранное частное производственное унитарное предприятие "ВИК - здоровье животных"

о признании недействительным решения и предписания

при участии:

от заявителя: Косарева Н.И. по дов. от 27.12.2011;

от ответчика: Шиян Ю.И. по дов. от 21.03.2012;

от третьих лиц: не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 30.01.2012 Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз РФ) было отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными п.п. 1, 2 решения ФАС России от 30.08.2011 по делу N 1 15/95-11, предписания ФАС России от 30.08.2011 N 1 по делу N 1 15/95-11.

Минсельхоз РФ не согласился с решением и обратился с апелляционной жалобой, в которой считает, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом неправильно применены нормы материального права и нарушены нормы процессуального права.

Просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Отзывы на апелляционную жалобу ФАС России и третьими лицами не представлены.

Дело рассмотрено в порядке ст.ст.123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей третьих лиц, надлежаще извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель Минсельхоза РФ доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Пояснил, что ни на момент принятия, ни на момент вступления в силу Закона об обращении лекарственных средств Минсельхоз России был не вправе принимать какие-либо нормативные акты, необходимые для реализации положений Закона об обращении лекарственных средств, поскольку это не входило в его компетенцию.

Указал на то, что полномочиями по принятию нормативных правовых актов в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения Минсельхоз России был наделен со дня вступления в законную силу соответствующего постановления Правительства РФ, т.е. за день до возбуждения ФАС России дела.

В связи с этим, считает незаконным вывод ФАС России о противоправном бездействии Минсельхоза России, нарушающего Закон о защите конкуренции.

Обратил внимание на то, что на дату оглашения оспариваемого решения ФАС России Минсельхозом России был разработан и размещен на своем официальном сайте проект приказа об утверждении формы документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения в целях подтверждения его государственной регистрации; в установленном порядке направлен в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия. Подготовлен, принят и зарегистрирован в Минюсте России приказ об утверждении формы регистрационного удостоверения лекарственного препарата для ветеринарного применения.

Полагает, что суд неправомерно дал оценку действиям Россельхознадзора, который не был привлечен к участию в рассматриваемом деле.

Представитель ФАС России в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Указал на то, что у Минсельхоза России как уполномоченного органа было достаточно времени, чтобы привести в соответствие с Законом об обращении лекарственных средств нормативные правовые акты, поскольку Минсельхоз России имел возможность осуществить необходимые согласования и внести в Правительство РФ соответствующий проект постановления до вступления в силу Закона об обращении лекарственных средств с целью своевременного обеспечения реализации его положений.

Полагает, что Минсельхоз России мог утвердить формы мониторинга и в рамках тех полномочий, которые у него имелись в соответствии с Положением о министерстве до вступления в силу постановления Правительства РФ.

Обратил внимание на то, что неправомерное бездействие Минсельхоза России привело к тому, что с момента вступления в силу Закона об обращении лекарственных средств, в отношении лекарственных препаратов для ветеринарного применения, находившихся в обороте на территории Российской Федерации в течение пяти лет и срок регистрации которых закончился, не могла осуществляться процедура подтверждения регистрации.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит отмене на основании п.3 ч.1 ст.270 АПК РФ исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 01.09.2010 вступил в силу Федеральный закон от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (далее - Закон об обращении лекарственных средств).

В соответствии со ст.28 Закона об обращении лекарственных средств, регистрационное удостоверение лекарственного препарата, впервые регистрируемого в Российской Федерации, выдается со сроком действия пять лет. По истечении пятилетнего срока выдается бессрочное регистрационное удостоверение лекарственного препарата при условии подтверждения его государственной регистрации.

Порядок выдачи регистрационного удостоверения установлен п.4 ст.29 Закона об обращении лекарственных средств, согласно которому соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в течение десяти рабочих дней со дня принятия заявления о подтверждении регистрации и необходимых документов: проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в представленных заявителем материалах; принимает решение о проведении или об отказе в проведении экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата, а также экспертизы качества лекарственного средства, проводимой в случае внесения изменений в нормативную документацию или нормативный Документ (далее - экспертизы); уведомляет в письменной форме заявителя о принятом решении или в случае принятия решения об отказе в проведении экспертизы с указанием причин такого отказа.

При обращении с заявлением о выдаче регистрационного удостоверения заявитель должен представить, в том числе, документ, содержащий результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата, проводимого заявителем, по форме, установленной соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

08.04.2011 ООО "ВПК - здоровье животных" и ИЧУП "ВПК - здоровье животных" (Республика Беларусь) обратились в ФАС России с жалобой на отказ Россельхознадзора в подтверждении государственной регистрации лекарственных препаратов, оформленный письмом от 08.02.2011 N ФС-АС-2/1296, согласно которому прием документов для подтверждения государственной регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения будет осуществляться Россельхознадзором после утверждения Минсельхозом России формы документа мониторинга безопасности, предусмотренной ст.28 Закона об обращении лекарственных средств.

13.05.2011 ФАС России было возбуждено дело N 1 15/95-11 по признакам нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции в действиях Россельхознадзора, по признакам нарушения Минсельхозом России ч.1 ст15 Закона о защите конкуренции.

Решением ФАС России от 30.08.2011 по делу N 1 15/95-11 Минсельхоз России был признан нарушившим ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции в части бездействия по вопросам нормативно-правового обеспечения возможности для хозяйствующих субъектов пройти предусмотренную Законом об обращении лекарственных средств процедуру подтверждения государственной регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках обращения лекарственных препаратов для ветеринарного применения (п.1).

Пунктом 2 ФАС России было решено выдать Минсельхозу России предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции путем осуществления необходимых мероприятий с целью принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих возможность для хозяйствующих субъектов пройти предусмотренную Законом об обращении лекарственных средств процедуру подтверждения государственной регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения.

Признавая Минсельхоз России нарушившим ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, ФАС России указала на то, что Минсельхоз России в период с даты принятия Закона об обращении лекарственных средств (12.04.2010) и по дату возбуждения дела N 1 15/95-11 (13.05.2011) не осуществлял действий, направленных на утверждение формы Мониторинга; не осуществлялись и иные действия в рамках установленных полномочий, которые были бы направлены на нормативно-правовое обеспечение возможности для хозяйствующих субъектов пройти предусмотренную Законом об обращении лекарственных средств процедуру подтверждения регистрации.

При этом, Комиссия ФАС России пришла к выводу о том, что указанное бездействие может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарных рынках обращения лекарственных препаратов для ветеринарного применения.

Отказывая в удовлетворении заявленных Минсельхозом России требований, суд первой инстанции согласился как с правовой позицией ФАС России так и с его оценкой обстоятельств дела.

Устанавливая неправомерность бездействия Минсельхоза России, суд поддержал изложенные в оспариваемом решении выводы ФАС России о том, что у Минсельхоза России как уполномоченного органа было достаточно времени, чтобы привести в соответствие с Законом об обращении лекарственных средств нормативные правовые акты, поскольку проект Закона об обращении лекарственных средств был внесен на рассмотрение Государственной Думы 26.12.2009, Закон об обращении лекарственных средств был принят 12.04.2010, а вступил в силу только 01.09.2010.

При этом, были признаны необоснованными ссылки Минсельхоза России на длительность процедур согласования подготовленного Минсельхозом России проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам обращения лекарственных средств для ветеринарного применения".

В частности, ФАС России было отмечено, что в соответствии с п.58 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 N 260 (далее - Регламент Правительства), ответственность за проведение согласований возлагается на вносящего в Правительство проект акта члена Правительства. Проекты актов (их копии) визируются не более чем в 10-дневный срок с даты их поступления на согласование. При наличии возражений проекты визируются с замечаниями. В случае неполучения завизированного согласующим органом проекта акта в 3-дневный срок, с даты истечения установленного для согласования срока, проект акта может быть внесен в Правительство без согласований.

В соответствии с п.59 Регламента Правительства, при наличии разногласий по проекту акта Правительства вносящий проект член Правительства должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов с целью поиска взаимоприемлемого решения. По результатам обсуждения подписывается протокол согласительного совещания. В случае неполучения протокола согласительного совещания, подписанного руководителями согласующих органов, в 5-дневный срок с даты поступления в согласующий орган указанного протокола, проект акта может быть внесен в Правительство с протоколом согласительного совещания без подписей руководителей согласующих органов. Согласно п.60 Регламента Правительства заключения Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются в 7-дневный срок с даты поступления проекта акта. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.

Таким образом, по мнению ФАС России, Минсельхоз России имел возможность осуществить необходимые согласования и внести в Правительство Российской Федерации проект постановления о внесении изменений в Положение о Минсельхозе до вступления в силу Закона об обращении лекарственных средств с целью своевременного обеспечения реализации его положений.

Кроме того, ФАС России было обращено внимание на то, что Минсельхоз России имел возможность осуществить действия, направленные на утверждение формы Мониторинга, и в рамках имеющихся полномочий, поскольку в соответствии с п.5.2.26. Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 450 в редакции от 24.03.2011, Минсельхоз России наделен полномочием самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности Министерства и подведомственной Министерству федеральной службы, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В то же время, ФАС России и судом первой инстанции не учтено следующее.

Как указывалось выше, ст.29 Закона об обращении лекарственных средств установлен порядок выдачи регистрационных удостоверений лекарственного препарата, в соответствии с которым выполнение данной государственной функции (в том числе, и утверждение формы мониторинга безопасности лекарственного препарата) возложено на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В соответствии со ст.12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, а также утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.

Таким образом, наделить полномочиями федеральный орган исполнительной власти может только Правительство Российской Федерации путем внесения соответствующих изменений в положение о федеральном органе исполнительной власти.

Не основаны на законе доводы ФАС России о том, что у Минсельхоза России как уполномоченного органа было достаточно времени, чтобы привести в соответствие с Законом об обращении лекарственных средств нормативные правовые акты, поскольку проект Закона об обращении лекарственных средств был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 2009 году, Закон об обращении лекарственных средств был принят 12.04.2010, а вступил в силу только 01.09.2010.

Разработать и внести на рассмотрение проект постановления Правительства может лицо, к полномочиям которого отнесено решение этого вопроса.

В силу этого, Правительство должно, прежде всего, определить, какой орган исполнительной власти будет выполнять данные функции. При том, что распределение и закрепление функций между конкретными федеральными органами исполнительной власти не устанавливается федеральными законами, а, как уже указывалось, отнесено к полномочиям Правительства.

Применительно к рассматриваемой ситуации, функция по выдаче регистрационных удостоверений на лекарственные препараты для ветеринарного применения либо утверждения формы мониторинга безопасности лекарственного препарата могла быть закреплена, например, не за Минсельхозом России, а за Минэкономразвития России или иным органом по усмотрению Правительства Российской Федерации.

Правительство также вправе, в случае, если посчитает это целесообразным и необходимым, перераспределить функции между федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, не имеется правовых оснований утверждать, что до внесения Правительством изменений в положение о Минсельхозе России, именно оно понималось в Законе об обращении лекарственных средств под "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти" и на него была возложена функция по выдаче регистрационных удостоверений на лекарственные препараты для ветеринарного применения либо утверждения формы мониторинга безопасности лекарственного препарата.

Не могут быть признаны обоснованными и выводы ФАС России о том, что Минсельхоз России имел возможность осуществить действия, направленные на утверждение формы Мониторинга, и в рамках имеющихся на момент вступления в силу Закона об обращении лекарственных препаратов полномочий.

Правоспособность федерального органа исполнительной власти определяется положением об этом органе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, либо конкретным поручением Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской иных уполномоченных законом лиц.

В силу этого, принятие органом каких-либо правовых актов по вопросам, прямо не указанным в положении об этом органе, влечет за собой его недействительность.

Из материалов дела следует, что полномочия по утверждению форм регистрационного удостоверения лекарственного препарата для ветеринарного применения, а также документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения в целях подтверждения его государственной регистрации закреплены за Минсельхозом России постановлением Правительства РФ от 26.04.2011 N 323 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам обращения лекарственных средств для ветеринарного применения".

Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 450, по состоянию на момент вступления в силу постановления Правительства от 26.04.2011 N 323 таких полномочий не содержало.

Если согласиться с правовой логикой ФАС России, то следовало бы признать, что Минсельхоз России был наделен указанными полномочиями дважды.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает выводы ФАС России о противоправности бездействия Минсельхоза России в период с даты принятия Закона об обращении лекарственных средств (12.04.2010) и по дату возбуждения дела N 1 15/95-11 (13.05.2011) не доказанными, не основанными на фактических обстоятельствах и требованиях закона.

Следует согласиться с доводами Минсельхоза России о том, что он получил возможность реализовать свои правомочия по утверждению форм регистрационного удостоверения лекарственного препарата для ветеринарного применения, а также документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения в целях подтверждения его государственной регистрации, только после 12.05.2011 - даты вступления в силу постановления Правительства РФ от 26.04.2011 N 323.

Из материалов дела следует, что на дату оглашения оспариваемого решения ФАС России - 17.08.2011 - Минсельхозом России был разработан и размещен на своем официальном сайте проект приказа "Об утверждении формы документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения в целях подтверждения его государственной регистрации"; 02.08.2011 в установленном порядке проект приказа был направлен в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия. Принят приказ от 18.05.2011 N 129 "Об утверждении формы регистрационного удостоверения лекарственного препарата для ветеринарного применения" (зарегистрирован в Минюсте России 01.07.2011 N 21242).

В связи с этим, требования предписания ФАС России от 30.08.2011 N 1 по делу N 1 15/95-11 на момент его принятия не имели реального правового содержания.

Также необходимо отметить, что суд в своем решении дал оценку действиям Россельхознадзора, в то время как в соответствии с заявлением Минсельхоза России предметом рассмотрения являлась законность п.п. 1, 2 решения ФАС России от 30.08.2011 по делу N 1 15/95-11 и соответствующее предписание, которые к Россельхознадзору отношения не имеют.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает необоснованным и не основанным на законе вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Минсельхозом России требований.

Принимая во внимание вышеизложенное, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.01.2012 по делу N А40-102671/11-2-683 отменить.

Признать недействительными п.1 и п.2 решения Федеральной антимонопольной службы от 30.08.2011 по делу N 1 15/95-11 и предписание Федеральной антимонопольной службы N 1 от 30.08.2011 по делу N 1 15/95-11.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Э.В. Якутов

Судьи

И.В. Бекетова Д.В. Каменецкий