Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2012 г. N 02АП-2476/12

г. Киров

22 мая 2012 г.

Дело N А82-836/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Сенновского А.П., действующего на основании доверенности от 31.03.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2012 по делу N А82-836/2012, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

к открытому акционерному обществу междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Ярославского филиала

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (далее - Управление Роскомнадзора по Ярославской области, Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о привлечении к административной ответственности открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Ярославского филиала (далее - ОАО "Ростелеком", Общество, ответчик) на основании части 3 статьи 14.1 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2011 в удовлетворении заявленных требований Управление Роскомнадзора по Ярославской области отказано по мотиву наличия существенных нарушений требований Федерального закона N 294-ФЗ.

Управление Роскомнадзора по Ярославской области, не согласившись с принятым решением суда, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ярославской области отменить и принять по делу новый судебный акт о привлечении ОАО "Ростелеком" к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В обоснование своей позиции административный орган ссылается на то, что должностным лицом Управления после рассмотрения представленных Обществом пояснений и документов, установлены признаки нарушения обязательных требований, что в соответствии с частью 10 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ является основанием для проведения выездной проверки.

Заявитель жалобы указывает, что согласно утвержденным формам распоряжений, актов проверки, проведение в рамках одного распоряжения (приказа) документарной и выездной проверки не предусмотрено, равно как невозможно оформить результаты проверок (документарной и выездной) одним актом. Управление считает, что в силу статей 11, 14, 16 Федерального закона N 294-ФЗ данный закон не допускает перехода одной проверки в другую. Установление признаков нарушения обязательных требований законодательства о лицензировании по результатам документарной проверки является основанием для проведения выездной проверки, вследствие чего Управление не усматривает грубых нарушений, поименованных в статье 20 Федерального закона N 294-ФЗ.

ОАО "Ростелеком" в отзыве выражает несогласие с доводами, приведенными заявителем в апелляционной жалобе, просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика поддержал доводы, изложенные в отзыве на жалобу.

Заявитель явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, ходатайствовал о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ОАО "Ростелеком" предоставляет услуги связи для целей кабельного вещания на основании лицензии N 86449. Неотъемлемой частью лицензии является приложение "Условия осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 68449".

Управлением Роскомнадзора по Ярославской области в период с 29.11.2011 по 26.12.2011 на основании приказа руководителя Управления от 24.11.2011 N 277-ПР проведена внеплановая, выездная проверка подтверждения фактов нарушения требований и лицензионных условий, выявленных в ходе проведения внеплановой документарной проверки в период с 24.10.2011 по 18.11.2011.

По результатам внеплановой документарной проверки 18.11.2011 административным органом составлен Акт проверки N А-86459-76-02/0001, в соответствии с которым в деятельности Общества выявлены нарушения обязательных требований пунктов 5, 9 Лицензии N 86459; пунктов 5, 9 Раздела XVII перечня лицензионных условий; пункта 12 правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (т.4 л.д.48-49).

29.11.2011 в отношении ОАО "Ростелеком" составлен протокол N 365 об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда Ярославской области по делу N А82-16170/2011 от 17.01.2012 ОАО "Ростелеком" привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

По результатам внеплановой выездной проверки, проведенной заявителем в период с 29.11.2011 по 26.12.2011, составлен акт проверки N А-86459-76Т-02/0006 от 26.12.2011, из которого следует, что Управлением выявлены нарушения требований пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи"; пунктов 5, 9 Лицензии N 86459; подпункта е пункта 20, подпункта б, в пункта 21, подпунктов ж, е пункта 40, подпунктов а, г, д пункта 41 Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (т.1 л.д.17-19). В ходе проверки выявлены следующие нарушения: Общество транслирует в принадлежащей ему сети кабельного телерадиовещания, расположенной на территории Ярославской области, 31 средство массовой информации, лицензии на вещание которых отсутствуют; нарушает требования к содержанию договоров на оказание услуг связи для целей кабельного вещания.

26.12.2011 Управление вынесло в отношении ОАО "Ростелеком" Предписание N П-86459-76Т-02/0007 об устранении выявленного нарушения (т.1, л.д.42-43), а также предупреждение N ПП-86459-76Т-02/0008 о приостановлении действия лицензии (т.1, л.д.44).

16.01.2012 уполномоченным лицом Управления Роскомнадзора по Ярославской области составлен протокол об административном правонарушении N 12, которым действия Общества квалифицированы по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ (т.1 л.д.11-16).

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, статьи 202 АПК РФ Управление обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о привлечения ответчика к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции рассмотрев материалы административного дела, в удовлетворении требований отказал, указав на существенные нарушения положений Федерального закона N 294-ФЗ, допущенные административным органом при проведении проверки.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности (часть 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, возлагается на орган, вынесший соответствующее постановление.

В части 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в том числе для юридических лиц в виде штрафа от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Указанный Федеральный закон предусматривает проведение плановых и внеплановых проверок.

Из материалов дела следует, что Управлением Роскомнадзора по Ярославской области в отношении ОАО "Ростелеком" проведены внеплановые проверки, в том числе, документарная (с целью рассмотрения информации, поступившей от гражданина Бычкова Ю.С., о нарушении прав потребителя) - в период с 24.10.2011 по 18.11.2011, по результатам которой составлен акт проверки от 18.11.2011 N А86459-76-02/0001; выездная (с целью подтверждения фактов нарушения обязательных требований и лицензионных условий, выявленных в ходе проведения внеплановой документарной проверки) - в период с 29.11.2011 по 26.12.2011, по результатам которой также составлен акт проверки от 26.12.2011 N А-96459-76Т-02/0006.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Частью 2 указанной статьи предусмотрены основания для проведения внеплановой проверки, в том числе:

- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

- приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ (часть 4 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ).

В пункте 1 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ указано, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Согласно части 10 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ в случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку.

Таким образом, учитывая диспозитивность положений части 4 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, проведение внеплановой проверки предполагается как в документарной, так и в выездной формах, а также в документарно-выездной форме.

Исходя из приведенных выше норм, следует, что положения Федерального закона N 294-ФЗ допускают при проведении документарной проверки использование выездной формы проверки, то есть допускается возможность изменения формы проведения проверки в рамках одной проверки деятельности юридического лица, по результатам которой составляется соответствующий акт.

Частью 3 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя; оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

На основании изложенного, учитывая, что в рассматриваемом случае надзорный орган, проведя внеплановую документарную проверку деятельности Общества по жалобе гражданина Бычкова Ю.С. (о нарушении прав потребителей), вынес по ее результатам акт проверки от 18.11.2011 (т.4 л.д.48-49), тем самым завершил соответствующую проверку и выдал предписания от 18.11.2011 (т.4 л.д.86, 87). По фактам выявленных нарушений заявитель привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ (решение по делу А82-16170/2011 вступило в законную силу).

В силу частей 1, 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ в распоряжении (приказе) о проведении проверки в отношении конкретного лица определяются цели, задачи, предмет и правовые основания проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования.

Из приказа от 24.11.2011 N 277-ПР о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица следует, что целью проверки является подтверждение фактов нарушения обязательных требований и лицензионных условий, выявленных в ходе проведения внеплановой документарной проверки. Предмет проверки - соблюдение обязательных требований. Вместе с тем в данном приказе отсутствуют ссылки на предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона 294-ФЗ основания проведения проверки.

Суд апелляционной инстанции полагает, что в данном случае внеплановая проверка, проведенная на основании приказа N 277-ПР, по сути является повторной проверкой.

Из указанного приказа не усматривается, что внеплановая выездная проверка в отношении Общества проводилась при наличии предусмотренных в части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ оснований. Документальные сведения о наличии предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки в материалы дела не представлены.

Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований (часть 1 статьи 20 названного закона).

Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2008 N 10-П следует, что Федеральный закон N 294-ФЗ с учетом установленных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора) направлен на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

В рассматриваемом случае вынесение приказа от 24.11.2011 N 277-ПР о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица и проведенные в его исполнение мероприятия, не способствует достижению вышеуказанной цели, поскольку нарушают требования Федерального закона N 294-ФЗ и гарантии прав проверяемого в части осуществления проверочных мероприятий.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно указал, что у ответчика отсутствовали основания для проведения внеплановой проверки, что ведет к признанию недействительыми результатов проверки.

Таким образом, доказательства, положенные в основу протокола об административном правонарушении в области связи от 16.01.2012 N 12 и полученные с нарушением закона, не могут быть приняты в качестве доказательств по делу в силу статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ. В связи с указанным, отсутствуют правовые основания для установления в действиях Общества состава правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, и, соответственно, привлечения данного лица к административной ответственности.

Доводы, приведенные заявителем жалобы в обоснование законности проведения внеплановой выездной проверки и правомерности установленных протоколом об административной правонарушении от 16.01.2012 N 12 и актом проверки от 26.12.2011 доказательств наличия состава вменяемого Обществу административного правонарушения, безосновательны, в связи с чем подлежат отклонению.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьями 202, 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делам о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2012 по делу N А82-836/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов