Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2012 г. N 15АП-3760/12

город Ростов-на-Дону

16 мая 2012 г.

дело N А32-46652/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 мая 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.

судей Н.Н. Смотровой, М.В. Соловьевой

при ведении протокола судебного заседания помощником Ковалевой С.В.

при участии:

от заявителя: не явился, уведомлен

от заинтересованного лица: не явился, уведомлен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 29.02.2012 по делу N А32-46652/2011

по заявлению закрытое акционерное общество "Санаторий "Кавказская Ривьера"

к заинтересованному лицу Управлению государственного строительного надзора Краснодарского края

о признании незаконным постановления

принятое в составе судьи Меньшиковой О.И.

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Санаторий "Кавказская Ривьера" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению государственного строительного надзора Краснодарского края г.Краснодар о признании незаконным постановления от 10.11.2011 N 14-Ю-1128к по ч.1 ст. 9.5 Кодекса об административном правонарушениях.

Решением суда от 29.02.2012 г. заявленные требования удовлетворены.

Судебный акт мотивирован тем, что проведение мероприятий по государственному контролю за сохранностью объектов культурного наследия субъекта Федерации, в том числе при производстве работ по реставрации и воссозданию объектов культурного наследия субъекта Федерации возлагается на территориальные органы Министерства культуры РФ, между тем, оспариваемое постановление вынесено должностным лицом правления государственного строительного надзора.

Не согласившись с принятым решением, Управление государственного строительного надзора Краснодарского края г.Краснодар обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что производство работ по возведению объекта капитального строительства без полученного в установленном порядке разрешения на строительство является противоправным деянием и влечет за собой предусмотренную законом административную ответственность.

В отзыве на апелляционную жалобу ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера" просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на то, что действующее законодательство не предусматривает обязанности для ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера" получения разрешения на строительство в иной форме и у иных органов при реставрации и воссоздании объекта культурного наследия. В действиях общества отсутствует событие и состав административного правонарушения.

В судебное заседание представители ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера" и Управления государственного строительного надзора Краснодарского края г.Краснодар в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены надлежащим образом, что по правилам статьи 156 АПК не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании Распоряжения от 16.09.2011 N 14-587, Управлением проведена внеплановая выездная проверка на объекте капитального строительства "Многоэтажное здание" расположенное по адресу: Краснодарский край, г.Сочи, Центральный район, ул.Егорова,1.

В ходе проверки установлено, что общество осуществляет строительство без разрешения на строительство.

По результатам проверки 10.11.2011 вынесено постановление N 14-Ю-1128 о возбуждении дела об административном правонарушении по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

Не согласившись с постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании данного постановления.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Соблюдение процедуры привлечения к административной ответственности и наличие полномочий административного органа на вынесение постановления о привлечении к административной ответственности, а также срока привлечения к административной ответственности установлено судом первой инстанции и обществом не оспаривается.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Суд апелляционной инстанции считает, что административным органом не доказано наличие в действиях (бездействии) общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП, по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно Решению Краснодарского крайисполкома от 31.08.1981 N 540 на государственную охрану поставлен объект культурного наследия регистрационного значения "Здание Дачи Хлудова, 1896", государственный N 3190, которое находится в собственности ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера". Законом Краснодарского края от 17.08.2000 N 313-КЗ "О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, расположенных на территории Краснодарского края" утвержден перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, расположенных на территории Краснодарского края. Здание дачи Хлудова, Центральный район, ул.Егорова,1 парк "Ривьера" (номер по государственному списку недвижимых памятников истории и культуры 3190). Согласно ответа Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края от 21.02.2011 N 78-849/12-01-19 здание дачи Хлудова, Центральный район, ул.Егорова,1 парк "Ривъера" не исключен из реестра объектов культурного наследия.

ЗАО "Санаторий "Кавказская Ривьера" в 2008 году был разработан проект реставрации и воссоздания вышеназванного объекта культурного наследия. Проект был согласован Управлением (протокол Совета от 07.05.2008, письмо от 15.05.2008 N 18-937/08-01-14). По результатам согласования Управлением выдано разрешение на производство ремонтно-реставрационных работ N 19/09 от 07.10.2009 (ст.45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, РНиП 1.02.01-94). Вменяемое обществу административное правонарушение выразилось в осуществлении обществом строительных работ на объекте в части проведения работ, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта как объекта капитального строительства, без разрешения на строительство.

Согласно ст. 1 Градостроительного Кодекса РФ строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В соответствии с частью 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Частью 4 статьи 36 Градостроительного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, в том числе в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

В силу части 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, согласно ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектом капитального строительства.

В соответствие с ч. 1 ст. 40 Федерального Закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народом Российской Федерации" сохранение объекта культурного наследия в целям настоящего Федерального закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Реставрация памятника или ансамбля - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст.43 Закона N 73-ФЗ).

То есть ремонт памятника (работы по капительному ремонту, производимые в целях поддержания здания в эксплуатационном состоянии) есть разновидность работ по сохранению объекта культурного наследия.

В связи с тем, что здание дачи Хлудова, Центральный район, ул.Егорова,1 парк "Ривъера" является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры) регионального значения, то все работы, производимые на этом объекте, подпадают под понятие сохранение объекта культурного наследия и регулируются законодательством в сфере охраны объектов культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 45 вышеуказанного федерального закона N 73-ФЗ, работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются: в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в статьях 9 и 9.1 настоящего Федерального закона; в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

До внесения изменений в Градостроительный Кодекс РФ Федеральным законом от 18.08.2011 г. N 224-ФЗ (вступил в силу со 02.08.2011 г.) разрешение на строительство объектов культурного наследия выдавалось органом местного самоуправления.

Со 2 августа 2011 г. разрешение на строительство объектов культурного наследия в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия, выдается исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функции в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно разрешению на проведение и производство ремонтно-реставрационных работ по памятнику истории и культуры N 19/09 от 07.10.2009, к обязательствам учреждения, производящего работы в соответствии с данным разрешением относятся: проведение работы только в соответствии с утвержденной научно-проектной документацией и с указанием государственных органов охраны памятников истории и культуры; обеспечение научной фиксации памятника в процессе производства работ, дополнительные обмеры, фотофиксация до начала работ, в процессе производства и после окончания, зарисовки; произведение систематических научно-исследовательских работ в процессе производства ремонтно-реставрационных работ на памятнике; обеспечение необходимой экспертизы - консультации специалистов по указанию государственных органов охраны памятников; по окончании работ представить научный отчет о выполненных исследовательских и ремонтно-реставрационных работах в государственный орган охраны памятников, выдавший настоящее разрешение.

Между тем, согласно эскизному проекту реставрации дачи Хлудова в парке "Ривьера" г.Сочи который согласован Управлением по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, Департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, здание находится в руинированном состоянии.

После проведенного обследования установлено, что часть сохранившихся элементов памятника не подлежат восстановлению. Предложено сохранить юго-восточную часть памятника, остальные элементы вывести в новых конструкциях, но с сохранением первоначального архитектурного облика памятника. Эскизный проект воссоздания памятника архитектуры "Здание дачи Хлудова" г.Сочи, территория парка "Ривьера" согласован.

Таким образом, орган не исключил памятник из реестра в связи с его руинированным состоянием, а дал свое согласие на сохранение юго-восточной части памятника, с выведением остальных элементов в новых конструкциях, но с сохранением первоначального архитектурного облика памятника.

В соответствии с пп. 2, 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении установлению подлежит лицо, совершившее противоправные действия, за которые предусмотрена административная ответственность, и виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статьей 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно п. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии в деянии лица состава административного правонарушения.

Частью 6 ст. 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании в том числе проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах оспариваемое в деле постановление управления о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, факт совершения которого не доказан объективными и безусловными, не вызывающими сомнений в виновности общества доказательствами, подлежало признанию незаконным и отмене в соответствии с ч. ч. 1, 4 ст. 1.5, ч. 1 ст. 1.6, ч. 1 ст. 2.1, п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и ч. 2 ст. 211 АПК РФ.

Заявление общества подлежало удовлетворению.

В связи с изложенным, решение суда первой инстанции, которым постановление управления признано незаконным, подлежит оставлению в силе.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что должностным лицом управления государственного строительного надзора Краснодарского края оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ принято с превышением полномочий.

Между тем, апелляционная коллегия не находит данный вывод обоснованным по следующим основаниям.

Статьей 23.56 КоАП РФ прямо предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4 и 9.5 настоящего кодекса, рассматривают органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора.

Согласно п.35 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.02.2012 по делу А32-46652/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева