Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2012 г. N 13АП-2688/12

г. Санкт-Петербург

22 мая 2012 г.

Дело N А56-53799/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Борисовой Г.В., Шульга Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Крыловой А.С.

при участии:

от заявителя: Бредихина А.А. по доверенности от 21.02.2011 N 78ВМ1115145.

от ответчика: Базаевой О.В. по доверенности от 10.01.2012 N 1-2012.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2688/2012) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Ространснадзора на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 декабря 2011 года по делу N А56-53799/2011 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению ОАО "Морпорт СПб"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Ространснадзора

об оспаривании акта, предписания, постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Морской порт Санкт-Петербург" (198035 г.Санкт-Петербург, Межевой канал, д.5, ОГРН 1027802712585, далее - ОАО "Морпорт СПб", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, в котором просило признать незаконными и отменить следующие акты Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Ространснадзора (190068 г.Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее - Управление):

- Акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица 07-42-01/150 от 02.09.2011;

- предписание N 07-40-01/150 от 02.09.2011;

- постановление N 07-53-01/1 от 12.09.2011 по делу об административном правонарушении.

Решением арбитражного суда от 23.12.2011 производство по делу в части обжалования Акта проверки прекращено, в остальной части заявленные обществом требования удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом, Управление направило и поддержало в судебном заседании апелляционную жалобу, в которой просило решение суда отменить полностью, отказать ОАО "Морпорт СПб" в удовлетворении заявления, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Общество возражало против удовлетворения апелляционной жалобы, поддержав доводы, изложенные в письменном отзыве.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения от 09.08.2011 N 254-р в период 16.08.2011 по 02.09.2011 Управлением проведена плановая выездная проверка выполнения закрытым акционерным обществом "Первая стивидорная компания" обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности.

После реорганизации ЗАО "Первая стивидорная компания" в форме присоединения с 23.08.2011 к ОАО "Морпорт СПб" перешли все права и обязанности реорганизованного юридического лица.

По результатам проверки составлен Акт проверки от 02.09.2011, а также вынесено предписание N 0740-01/150 об устранении выявленных нарушений с указанием конкретных сроков, и постановление N 07-53-01/1 от 12.09.2011 по делу об административном правонарушении, не согласившись с которыми, общество обжаловало их в арбитражном суде.

При рассмотрении спора суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний для лица, в отношении которого он вынесен. В Акте отражена информация относительно выявленных в ходе проверки фактических обстоятельств.

Поскольку Акт проверки не является ненормативным правовым актом, обжалование которого в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возможно в арбитражном суде, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу в указанной части.

Согласно предписанию, в срок до 11.06.2011 предложено устранить выявленное нарушение статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ), п.2 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, выразившиеся в отсутствии планов обеспечения транспортной инфраструктуры и транспортных средств ЗАО "Первая стивидорная компания";

в срок до 01.12.2011 предложено устранить нарушения:

- пунктов 5.1, 5.6 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной безопасности и транспортных средств морского и речного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 41 (далее - Приказ N 41), выразившиеся в отсутствии организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность сотрудников в вопросах обеспечения транспортной безопасности:

приказа о назначении лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, а также персонале, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности;

должных регламентов (должностных инструкций) сотрудников с указанием соответствующих функций по обеспечению транспортной безопасности.

- пункта 5.13 Приказа N 41, выразившееся в отсутствии организационно-распорядительных документов (отчетных материалов) об организации специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности;

- пункта 5.15 Приказа N 41, выразившееся в отсутствии информационного стенда с размещением объявлений, фотографий, других документов, направленных на разъяснение физическим лицам в наглядной и доступной форме требований Приказа N 41 о запрещении совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному назначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или наступлений таких последствий.

Постановлением N 07-53-01/1 по делу об административном правонарушении нарушение обществом пунктов 5.15, 5.1, 5.6 Приказа N 41, квалифицированы по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ и ОАО "Морпорт СПб" назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъектами данного правонарушения в соответствии с пунктом 9 части 1 Закона N 16-ФЗ являются субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В отношении нарушения статьи 9 Закона N 16-ФЗ, выразившегося в отсутствии планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств общества (эпизод первый оспариваемого предписания) суд первой инстанции пришел к выводу, что общество не может нести ответственность за действия, находящиеся в компетенции соответствующих органов власти.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для переоценки вывода суда первой инстанции.

В силу статьи 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, но только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов. При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87. В соответствии с указанным Порядком результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры, в рассматриваемом случае - ОАО "Морпорт СПб".

В апелляционной жалобе Управление ссылается на запрос общества в Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) о разъяснении Приказа Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62 "О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности" и ответ названного Федерального агентства о необходимости предоставить для получения категории сведения по форме, размещенной на официальном сайте Росморречфлота.

ОАО "Морпорт СПб", не оспаривая получение ответа Росморречфлота, пояснило, что общество не согласилось с содержащимися в нем разъяснениями, однако оспорить данное письмо не представляется возможным, поскольку оно по своему характеру не является ненормативным правовым актом.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Таким образом, отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

При изложенных обстоятельствах признание судом незаконным пункта 1 предписания является правомерным.

Как следует из пункта 5.1 Приказа N 41, субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры. Пунктом 5.6 названного Приказа в обязанность субъекта транспортной инфраструктуры вменена разработка, принятие и исполнение внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющихся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: номенклатуру (перечень) должностей работников субъекта транспортной инфраструктуры, осуществляющих деятельность в зоне транспортной безопасности и на критических элементах ОТИ или ТС.

Как правомерно отмечено судом первой инстанции, поскольку у заявителя отсутствовала обязанность по разработке самого плана обеспечения транспортной безопасности, у него не имеется обязанности и по разработке внутренних организационно-распорядительных документов, являющихся приложением к указанному плану.

В материалы дела представлен План охраны портового средства - Универсального терминала ЗАО "Первая стивидорная компания", разработанного 28.04.2010, согласованного ЗАО "Первая стивидорная компания" 21.01.2010 и Капитаном морского порта "Большой порт Санкт-Петербург" 16.02.2011, приказ ЗАО "Первая стивидорная компания" от 09.04.2007 N 204 о назначении должностного лица портового средства, ответственного за охрану (т.1 л.д.60-61), Свидетельство о прохождении указанным должностным лицом в период с 28.08.2006 по 01.09.2006 обучения на курсах "Подготовка должностных лиц портовых средств, ответственных за охрану" (т.1 л.д.77).

При изложенных обстоятельствах правовых оснований для включения в предписание и постановление нарушений пунктов 5.1, 5.6 Приказа N 41 у Управления не имелось.

В постановлении по делу об административном правонарушении обществу вменено в вину нарушение пункта 5.15 Приказа N 41, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части, их касающейся, включая запрещение:

прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска (пункт 5.15.1);

перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам (пункт 5.15.2);

проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 5.15.3);

совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (пункт 5.15.4).

Материалами дела подтверждается, что охрана портового средства в соответствии с требованиями Федерального закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" осуществляется Северо-Западным филиалом ФГУП "Управление вневедомственной охраны Минтранса России" на основании договора от 29.12.2009 N 4/2010, а также ООО "Охранное предприятие "Морской Порт" на основании договора от 30.12.2009 N 137.

В соответствии с условиями договоров на объектах ЗАО "Первая стивидорная компании" обеспечиваются контрольно-пропускной режим и круглосуточная охрана. Предусмотренные договорами меры направлены на недопущение совершения актов незаконного вмешательства (АНВ) в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского транспорта. Судом первой инстанции приняты во внимание представленные заявителем доказательства (фотографии), свидетельствующие о размещении информационных стендов с разъяснениями о запрещении АНВ в отношении портовых средств, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования портовых средств на территории КПП 2-го района Морского порта Санкт-Петербурга (портового средства "Универсальное сухогрузное портовое средство ЗАО "Первая стивидорная компания".

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Апелляционная коллегия обращает внимание, что осмотр принадлежащей юридическому лицу территории в порядке статьи 27.8 КоАП РФ с целью фиксации факта отсутствия соответствующих стендов административным органом не произведен, доказательства, подтверждающие наличие события инкриминируемого административного правонарушения, не представлены.

Поскольку судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы все обстоятельства дела, правильно применены нормы материального права, не допущено нарушений норм процессуального права, апелляционная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 декабря 2011 года по делу N А56-53799/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

Г.В. Борисова Л.А. Шульга