Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2012 г. N 17АП-4567/12

г. Пермь

14 июня 2012 г.

Дело N А50-25781/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 июня 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Грибиниченко О.Г., Варакса Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя - Администрация г. Березники Пермского края (ОГРН 1025901701616, ИНН 5911000244): Вылегжанина Л.Н., паспорт, доверенность от 29.12.2011,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Баранов Д.Е., удостоверение, доверенность от 10.01.2012,

от третьих лиц: ИП Джанджгава Д.Г.: Струков В.В., паспорт 5703 N 357528, доверенность от 17.08.2011; Колпаков В.А., паспорт 5704 N 077214, доверенность от 27.03.2012;ООО "Омега-Трейд": Струков В.В., паспорт 5703 N 357528, доверенность от 23.09.2011; ИП Багдасарян М.А.: Струков В.В., паспорт 5703 N 357528, доверенность от 07.09.2011; ИП Губин С.А.: Струков В.В., паспорт 5703 N 357528, доверенность от 09.02.2012; ИП Ерышкин А.М.: Струков В.В., паспорт 5703 N 357528, доверенность от 15.09.2011, от ИП Айрапетян А.А., ИП Безбог И.А., ИП Мурадян А.А., ИП Малинина Е.Ю., ИП Капустин К.А., ООО "Аптека "Здоровье": не явились, извещены надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - Администрации г. Березники Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 15 марта 2012 года

по делу N А50-25781/2011,

принятое судьей Цыреновой Е.Б.,

по заявлению Администрации г. Березники Пермского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

третьи лица: ИП Джанджгава Д.Г., ИП Айрапетян А.А., ИП Губин С.А., ИП Безбог И.А., ИП Мурадян А.А., ИП Малинина Е.Ю., ИП Ерышкин А.М., ИП Багдасарян М.А., ИП Капустин К.А., ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье"

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация г.Березники (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными п.1 решения по делу N 552-11-а от 27.09.2011 в части признания факта нарушения Администрацией г.Березники ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" и выданного на основании данного решения предписания от 10.10.2011.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 15 марта 2012 года (резолютивная часть объявлена 13 марта 2012 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить судебный акт, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

В обоснование жалобы указывает на соответствие отказов в заключении договоров аренды на новый срок нормам Гражданского кодекса РФ, ссылается на расположение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на остановочных комплексах, что запрещено законодательством и является основанием для отказа в размещении.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю в письменном отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого решения и предписания.

Представитель антимонопольного органа в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

Третьи лица - ИП Джанджгава Д.Г., ИП Айрапетян А.А., ИП Губин С.А., ИП Безбог И.А., ИП Мурадян А.А., ИП Малинина Е.Ю., ИП Ерышкин А.М., ИП Багдасарян М.А., ИП Капустин К.А., ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье" письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили.

Представители третьих лиц - ИП Джанджгава Д.Г., ООО "Омега-Трейд", ИП Багдасаряна М.А., ИП Губина С.А., ИП Ерышкина А.М., в суде апелляционной инстанции поддержали позицию антимонопольного органа.

Иные третьи лица извещены о времени и месте слушания дела, представителей не направили, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что решение суда первой инстанции отмене либо изменению не подлежит.

Как следует из материалов дела, третьи лица осуществляют на территории г. Березники торговую деятельность через нестационарные объекты на арендуемых земельных участках согласно заключенным с Администрацией г. Березники договорам аренды земельных участков с целевым назначением для проектно-изыскательских работ, размещения и эксплуатации объектов временного использования. Данные договоры являются срочными и условий о пролонгации не содержат (т.1, л.д.39-100).

До окончания срока действия договоров аренды земельных участков ИП Джанджгава Д. Г., ИП Губин С. А., ИП Безбог И. А., ИП Малинина Е. Ю., ИП Ерышкин А. М., ИП Мурадян А.А, ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье" обратились в Администрацию г. Березники с заявлениями о предоставлении в аренду земельных участков для размещения эксплуатируемых ими НТО (т.1, л.д.110, 112, 115, 117, 121, 128-130, 132, 133, 138, 139, 146-149, 151, 154, 155, 156).

Данные заявления были рассмотрены Администрацией г. Березники в составе комиссии по продаже земельных участков и прав аренды и по каждому заявлению последовал отказ в заключении договоров аренды земельных участков на новый срок, которые оформлены протоколами заседания комиссии (т.1, л.д.29-37). В дальнейшем Администрация г. Березники письменно известила об отказе в предоставлении в аренду испрашиваемых земельных участков со ссылкой на решения комиссии. Подробно реквизиты заявлений о предоставлении в аренду земельных участков, сведения об испрашиваемых земельных участков, кадастровые номера и места их расположения, а также реквизиты решений комиссии и писем Администрации г. Березники отражены на стр.5 оспариваемого решения антимонопольного органа (т.1, л.д.20).

Далее, Администрацией г. Березники по договорам аренды, срок которых истекает, были направлены требования об освобождении земельных участков, в частности и в адрес третьих лиц (т.2, л.д. 1-16).

14.07.2011 Администрацией г. Березники Постановлением N 944 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Березники, в которую эксплуатируемые ИП Джанджгава Д. Г., ИП Губиным С. А., ИП Безбог И. А., ИП Малининой Е. Ю., ИП Ерышкиным А.М., ИП Мурадян А.А, ИП Айрапетян А.А., ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье" нестационарные торговые объекты не были включены (т.1, л.д.38-42).

Посчитав, что действия Администрации г. Березники по отказу в заключении договоров аренды и не включению нестационарных торговых объектов в схему нарушают антимонопольное законодательство при создании условий для обеспечения жителей торговыми услугами, указанные хозяйствующие субъекты обратились в УФАС по Пермскому краю.

Решением от 27.09.2011 по делу N 552-11-а УФАС по Пермскому краю признало факт нарушения Администрацией г. Березники ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе ИП Джанджгава Д. Г., ИП Губина С.А., ИП Безбог И. А., ИП Малининой Е. Ю., ИП Ерышкина А. М., ИП Мурадян А.А, ИП Айрапетян А.А., ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье" путем не включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Березники (постановление Администрации г. Березники от 14.07.2011 N 944) мест размещения нестационарных торговых объектов, эксплуатация которых осуществлялась заявителями до утверждения вышеуказанной схемы, по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством РФ, что приводит или может привести к устранению, ограничению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли в г. Березники (пункт 1 решения) (т.1, л.д.17-28).

Предписанием по делу N 552-11-а от 10.10.2011 Администрации г. Березники предписано в срок до 01.11.2011 прекратить выявленное нарушение, а именно в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства РФ, а также установленного решением по делу N 552-11-а нарушения принять исчерпывающие меры, направленные на восстановление нарушенных прав и законных интересов ИП Джанджгава Д. Г., ИП Губина С.А., ИП Безбог И. А., ИП Малининой Е. Ю., ИП Ерышкина А. М., ИП Мурадян А.А, ИП Айрапетян А.А., ООО "Омега-Трейд", ООО "Аптека "Здоровье", в частности путем повторного рассмотрения вопроса о включении их нестационарных торговых объектов, эксплуатация которых осуществлялась до утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также рассмотрения вопроса о заключении с ними договоров аренды соответствующих земельных участков на новый срок (т.1, л.д.8,9).

Не согласившись с указанными ненормативными актами антимонопольного органа, Администрация г. Березники обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что соответствующие нормам действующего законодательства решение и предписание антимонопольного органа не нарушают права и законные интересы заявителя.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла указанной нормы следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законность принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) целью настоящего Закона является предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в РФ.

На основании ст. 23 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона о защите конкуренции, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

Для квалификации действий субъекта права по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

На основании п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Согласно п.п. "д" п. 4 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст.10 данного закона).

Порядок утверждения указанной схемы в Пермском крае утвержден Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п "Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов".

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (ч. 5 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ).

В соответствии с ч.6 ст. 10 указанного Федерального закона утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно пункту 1 оспариваемого решения антимонопольным органом вменяется Администрации г. Березники не включение в схему на территории г. Березники тех объектов, эксплуатация которых осуществлялась перечисленными выше хозяйствующими субъектами до ее утверждения.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Березники утверждена Постановлением Администрации г. Березники N 944 от 14.07.2011 и подлежит применению с 01.01.2012, в то время как эксплуатация нестационарных торговых объектов была начата хозяйствующими субъектами задолго до утверждения схемы (с 2008-2010 г.г.). При этом данные хозяйствующие субъекты обращались в Администрацию г. Березники с заявлениями о заключении договоров аренды земельных участков на новый срок до истечения срока действия договоров, что подтверждается материалами дела и Администрацией г. Березники не оспаривается. Кроме того, в ряде случаев данные заявления содержали ссылку на п.1.5 Постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п "Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов".

Таким образом, как правильно отметил суд первой инстанции, фактически хозяйствующие субъекты имели намерение продолжить эксплуатацию нестационарных торговых объектов путем заключения договоров аренды земельных участков на новый срок с целью включения данных объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Березники. Между тем, надлежащим образом указанные заявления хозяйствующих субъектов Администрацией г. Березники рассмотрены не были, поскольку основания для отказа в заключении договоров аренды письма Администрации г. Березники и протоколы комиссии не содержат и на предмет включения спорных объектов в схему соответствующие заявления рассмотрены не были. В этой связи ссылки заявителя на положения статей 621 и 622 Гражданского кодекса РФ обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными.

Выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении о создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам посредством необоснованных отказов в заключении (продлении) договоров аренды земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов на новый срок, последствием чего явилось не включение данных объектов в схему, следует признать обоснованными. Данные действия верно квалифицированы как нарушение п.2 ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и в суде первой инстанции Администрацией г. Березники не указаны нормативные правовые акты федерального и местного уровня, подтверждающие обоснованность не включения спорных нестационарных торговых объектов при утверждении схемы.

При этом, как правильно отметил суд первой инстанции, доводы Администрации г. Березники о том, что в ряде случаев данные объекты расположены на остановочных комплексах, что запрещено законодательством и является основанием для отказа в размещении в соответствии с п.2.2.8.6 Постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п "Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов", не имеют правового значения для квалификации нарушения по ч. 1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Согласно указанной норме запрещаются принятие нормативных правовых актов и действия (бездействие) органов местного самоуправления, в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности отдельными хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Оценка совокупности представленных в материалы дела доказательств в порядке ст.71 АПК РФ позволяет суду апелляционной инстанции согласиться с выводами суда первой инстанции, что рассмотрение заявлений хозяйствующих субъектов произведено Администрацией г. Березники формально, без установления наличия либо отсутствия оснований для включения нестационарных торговых объектов в схему согласно действующему законодательству, в связи с чем доводы апеллятора о наличии оснований для не включения нестационарных торговых объектов по причине расторжения договора по истечении срока его действия несостоятельны.

При включении принадлежащих третьим лицам нестационарных торговых объектов в ранее действующую схему размещения НТО с наступлением окончания срока действия договора аренды земельного участка не является безусловным основанием для не включения этих объектов в измененную схему размещения НТО.

Одной лишь ссылки на прекращение гражданско-правовых отношений при наличии у исполнительного органа местного самоуправления публично-правовой обязанности по размещению нестационарных торговых объектов с соблюдением требований антимонопольного законодательства недостаточно, в связи с чем правомерно решение антимонопольного органа, установившего со стороны Администрации г.Березники необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности третьими лицами по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, в связи с чем Администрации г.Березники предписано в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства повторно рассмотреть вопрос о включении нестационарных торговых объектов третьих лиц в схему размещения НТО и заключении договоров аренды соответствующих земельных участков на новый срок.

Ссылка апеллятора на судебные акты, согласно которым на третьих лиц возложена обязанность по освобождению земельных участков от объектов временного использования, не подлежит принятию, как не имеющая правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку споры по данным делам носят гражданско-правовой характер и не связаны с защитой конкуренции.

В рамках же настоящего дела антимонопольный орган доказал нарушение заявителем требований ч. 1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

При указанных обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа в части пункта 1 и вынесенное на его основании предписание с указанием на обязанность устранить допущенное нарушение в указанный в нем срок соответствуют нормам действующего законодательства.

Совокупность оснований, указанных в ст. 198 АПК РФ для признания решения и предписания антимонопольного органа недействительными, судом апелляционной инстанций не установлена.

Доводы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, а по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

На основании вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 15 марта 2012 года по делу N А50-25781/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации г. Березники Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Н.В.Варакса О.Г.Грибиниченко