Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2012 г. N 12АП-4912/12

г. Саратов

28 июня 2012 г.

Дело N А06-3158/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июня 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей Акимова М.А., Жевак И.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

при участии представителя заявителя: Авличева В.Н., действующего на основании доверенности от 23 января 2012 г. N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Волгоград) в лице Астраханского отдела по надзору за газораспределением и нефтегазодобычей (г. Астрахань)

на решение арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 года по делу N А06-3158/2011 (судья Цепляева Л.Н.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Сидорова Валерия Александровича (г. Астрахань)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ОГРН 1023403462488, ИНН 3444046034 (г. Волгоград) в лице Астраханского отдела по надзору за газораспределением и нефтегазодобычей (г. Астрахань)

о признании незаконными плановой проверки, акта проверки от 28 марта 2011 г. N 17-18/27 и предписания к акту проверки от 28 марта 2011 г. N 17-18/27,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Сидоров Валерий Александрович обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконной проведенной Астраханским отделом по надзору за газораспределением и нефтегазодобычи Нижнее-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании распоряжения от 11 марта 2011 г. N 17 плановой проверки; о признании незаконным принятых по результатам проверки акта от 28 марта 2011 г. N 17-18/27 и предписания от 28 марта 2011 г. N 17-18/27.

В суде первой инстанции заявитель уточнил предмет требований, просил признать незаконными результаты проверки, отраженные в акте от 28 марта 2011 г. N 17-18/27, и недействительным - предписание от 28 марта 2011 г. N 17-18/27.

Решением арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 г. по делу N А06-3158/2011 заявление предпринимателя удовлетворено. Суд признал незаконными результаты проверки, отраженные в акте Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 марта 2011 г. N 17-18/27, и предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 марта 2011 г. N 17-18/27.

Нижне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору не согласилось с принятым решением и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в полном объеме и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления предпринимателя.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2011 г. решение суда первой инстанции отменено. Суд апелляционной инстанции принял новое решение об отказе в удовлетворении требования предпринимателя о признании недействительным предписания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 марта 2011 г. N 18/27, в части требований о признании незаконными результатов проверки, отраженных в акте от 28 марта 2011 г. N 17-18/27, производство по делу прекратил.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 мая 2012 г. постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2011 г. по делу N А06-3158/2011 отменено и дело направлено в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд на новое рассмотрение.

Арбитражный суд кассационной инстанции указал, что суд апелляционной инстанции необоснованно прекратил производство по делу в части требований о признании незаконными результатов проверки, отраженных в акте от 28 марта 2011 г. N 17-18/27, указав, что данный акт сам по себе не содержит властных предписаний. Вывод суда о наличии оснований для прекращения производства по делу в этой части требований не основан на нормах материального права. Статья 20 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ устанавливает возможность отмены судом результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным законом требований к организации и проведению проверок. При этом результат проверки оформляется актом, составленным административным органом (статья 16 Закона), а, следовательно, составленный по результатам проверки акт, как решение органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть признан судом незаконным в соответствии со статьей 201 АПК РФ по основаниям, указанным в статье 20 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Суд кассационной инстанции указал также на необходимость установления момента окончания плановой проверки, проведенной, как установлено судами, в 2008 году, и сопоставить его с моментом издания распоряжения о проведении плановой проверки в 2011 году.

При новом рассмотрении дела апелляционной инстанции указано дать оценку доводам предпринимателя о незаконности результатов проведенной проверки по основаниям нарушения требований части 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом статьи 20 указанного закона, а также, при отсутствии оснований для признания результатов проверки незаконными, - доводам заявителя и выводам суда первой инстанции о недействительности выданного предписания на предмет соответствия требований надзорного органа фактическим обстоятельствам дела и нормативным актам, устанавливающим обязательные требования к безопасности эксплуатируемых объектов.

Предприниматель представил отзыв на апелляционную жалобу, считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в лице Астраханского отдела по надзору за газораспределением и нефтегазодобычей в судебное заседание не явилось, явку своих представителей не обеспечило, отзыв на апелляционную жалобу не представило. О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы административный орган и извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 41003147786056, полученным адресатом 04 июня 2012 года. Определение суда от 29 мая 2012 года о принятии апелляционной жалобы к производству суда опубликовано на сайте суда в сети Интернет 30 мая 2012 года. Административный орган имел реальную возможность обеспечить явку представителя в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки.

От Управления поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11 марта 2011 г. N 171 в период с 15 по 28 марта 2011 г. проведена плановая выездная проверка индивидуального предпринимателя Сидорова В.А. на предмет соблюдения обязательных требований, установленных законодательством РФ в области промышленной безопасности.

По результатам проверки 28 марта 2011 г.. составлен акт N 17-18/27 и выдано предписание N 17-18/27, которым предпринимателю предложено устранить выявленные нарушения в установленные сроки.

Результаты проверки, состоявшейся в марте 2011 года, и выданное по результатам проверки предписание заявитель считает незаконными, необоснованными, в связи с чем обратился в арбитражный суд Астраханской области с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом рассмотрено в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Удовлетворяя заявленные предпринимателем требования, суд первой инстанции исходил из того, что Управлением Ростехнадзора допущены грубые нарушения требований Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Поскольку плановая проверка предпринимателя проведена с нарушением требований законодательства, составленный по её результатам акт проверки и предписание, являются незаконными.

Суд апелляционной инстанции согласен с выводами суда первой инстанции, по следующим основаниям.

В соответствии пунктом 28 части 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ и Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании статьи 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Закону.

К категории опасных производственных объектов относятся в том числе, объекты, на которых используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия.

Согласно пункту 14 Положения о лицензировании взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 г. N 599, принятие лицензирующим органом решений о предоставлении лицензии (об отказе в предоставлении лицензии), приостановлении и возобновлении ее действия, переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, а также ведение реестра лицензий и предоставление содержащихся в нем сведений осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В силу статьи 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензией является специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

15 ноября 2010 г. предпринимателю выдана лицензия N ВП-38-000785 (С) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, находящихся по адресу: Астраханская область, г. Камызяк, ул. Ульянова, 20 "Б", и Красноярский район Астраханской области, с. Маячное, ул. Песчаная, 40/3.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 г.. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно части 2 статьи 9 вышеназванного закона плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Управления Ростехнадзора полагает, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 21.07.1997 г.. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:

а) принятия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, решения о вводе в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта опасного производственного объекта, в том числе используемых при эксплуатации опасного производственного объекта зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов;

б) регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре опасных производственных объектов;

в) окончания проведения последней плановой проверки.

Суд первой обоснованно не согласился с доводами Управления, указав на то, что порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которому плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Необоснованна ссылка административного органа на пункт 15 части 4 статьи 1 Федерального закона "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которой особенности организации и проведения проверок (федерального государственного надзора) в области промышленной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, т.е. в данном случае Законом о промышленной безопасности.

Названная норма закона приведена административным органом в редакции Федерального закона от 18.07.2011 г. N 242-ФЗ, однако, на момент проверки действовала иная редакция указанной нормы права.

Кроме того, часть 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ содержит указание, что до 1 августа 2011 года положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в части 4 статьи 1 настоящего Федерального закона.

С выводами суда первой инстанции в части периодичности плановых проверок согласился суд кассационной инстанции, что нашло отражение в постановлении ФАС Поволжского округа по настоящему делу от12 мая 2012 года.

Так, в постановлении указано, что суд правомерно указал, что на момент проведения плановой проверки предпринимателя Сидорова В.А. (март 2011 года) статья 16 Закона от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ не устанавливала специальных требований к периодичности проведения проверок органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, такие требования были введены Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 18.07.2011 г. N 242-ФЗ. Следовательно, на момент проведения проверки в марте 2011 года подлежала применению часть 2 статьи 9 Закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, устанавливающая трехгодичный период проведения плановых проверок, исчисляемый, с учетом части 8 статьи 9 с момента государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя, окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Предприниматель до ноября 2010 года не осуществлял указанный вид лицензируемой деятельности. Только в ноябре 2010 года предпринимателю выдана лицензия N ВП-38-000785 (С) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, находящихся по адресу: Астраханская область, г. Камызяк, ул. Ульянова, 20 "Б", и Красноярский район Астраханской области, с. Маячное, ул. Песчаная, 40/3.

Управлением не приведено доводов о необходимости включения предпринимателя в план проведения проверок на 2011 год, кроме тех, которые указаны в отзыве на заявление и в апелляционной жалобе. Одним из доводов Управление считает, что им не нарушена периодичность плановых проверок. При этом, последнее полагает, что положения п.8 ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ не применимы.

Как указал административный орган, в период оформления лицензии административным органом в отношении предпринимателя было проведено 4 внеплановых проверки.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что проверка, результаты которой отражены в акте от 28 марта 2011 года, проведена в нарушение требований статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Нарушение периодичности проведения плановых проверок в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 названного закона относится к грубым нарушениям требований данного закона и является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.

Суд апелляционной инстанции указывает на то, что не имеет правового значения срок проведения предыдущей плановой проверки, так как она была проведена в связи с осуществлением другого вида лицензируемой деятельности в соответствии с иной лицензией, выданной предпринимателю.

В период с момента прекращения деятельности по ранее выданной лицензии, и до момента получения рассматриваемой лицензии предприниматель не осуществлял указанный вид лицензируемой деятельности. Обратное административным органом не доказано. Выдаче лицензии в ноябре 2010 года N ВП-38-000785 (С) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, находящихся по адресу: Астраханская область, г. Камызяк, ул. Ульянова, 20 "Б", и Красноярский район Астраханской области, с. Маячное, ул. Песчаная, 40/3 предшествовали внеплановые проверки предпринимателя, проводимые в 2010 году в связи с обращением предпринимателя с заявлением о выдаче лицензии.

Таким образом, приступив к осуществлению лицензируемого вида деятельности в ноябре 2010 года, предприниматель не мог быть включен в план проверок на 2011 год. Доказательств того, что с момента предыдущей плановой проверки прошло более трех лет, Управлением не представлено. А в силу объективных причин таких доказательств представлено быть не может, поскольку, как указано выше, лицензируемый вид деятельности предприниматель стал осуществлять с ноября 2010 года.

Суд апелляционной инстанции находит иные выводы, изложенные в решении, соответствующими фактическим обстоятельствам дела. Судом установлено, что акт составлен некорректно, по надуманным основаниям, имеет неточности, по отдельным пунктам не соответствует действительности. Выводы в указанной части мотивированы, изложены полно и четко, подтверждены документально. Апелляционная жалоба в указанной части не содержит доводов, которым бы суд первой инстанции не дал оценки.

Несогласие с выводами суда само по себе не является основанием для отмены судебного акта. Возражая против соответствующих выводом, административный орган не представил новых доказательств, на наличие таковых не ссылается, не смотря на то, что бремя их доказывания оснований принятия оспариваемых актов, лежит на органе, осуществляющим публичные полномочия.

Суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне с соблюдением положений ст. ст. 67, 68, 71 АПК РФ исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт отмене либо изменению не подлежит. Апелляционная жалоба Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Астраханской области от 26 сентября 2011 года по делу N А06-3158/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Волгоград) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

М.А. Акимова И.И. Жевак