Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2012 г. N 02АП-3239/12

г. Киров

05 июля 2012 г.

Дело N А28-10206/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Зырянова К.В., действующего на основании доверенности от 04.07.2012, Никулина А.Н., действующего на основании доверенности от 04.07.2012,

представителя ответчика Алейниковой О.В., действующей на основании доверенности от 11.01.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича

на решение Арбитражного суда Кировской области от 09.04.2012 по делу N А28-10206/2011, принятое судом в составе судьи Волковой С.С.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича (ОГРНИП 304434508400036, место жительства: город Киров)

к администрации города Кирова (ОГРН 1024301340238, Кировская область, г. Киров, ул. Воровского, д. 39),

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

индивидуальный предприниматель Исупов Вячеслав Геннадьевич (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Исупов В.Г.) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к администрация города Кирова (далее - ответчик, Администрация) о признании недействительным постановления Администрации от 18.11.2011 N 3950-п "О введении режима чрезвычайной ситуации".

Решением Арбитражного суда Кировской области от 09.04.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Исупов В.Г. с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе заявитель указывает, что обжалуемое постановления является незаконным поскольку опубликовано только 09.12.2011; Администрацией нарушено право собственности Предпринимателя на спорное здание путем принятия обжалуемого постановления; заключение ООО НПЦ "Витрувий" от 16.11.2011 не являлось основанием для принятия обжалуемого постановления; чрезвычайная ситуация еще не сложилась, а только может наступить; обжалуемое постановление является нормативным правовым актом, спор должен быть рассмотрен по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; суд не определил вид чрезвычайной ситуации; суд сделал не основанный на материалах дела вывод о наличии риска наступления неблагоприятных последствий; ООО НПЦ "Витрувий" не является общественной организацией; заключения от 16.11.2011 и от 27.12.2011, подготовленные ООО НПЦ "Витрувий" подготовлены с нарушением ГОСТ Р 53778-2010 "Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 25.03.2010 N 37-ст.

В отзыве на апелляционную жалобу ответчик приведенные в ней доводы опровергает, просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя без удовлетворения.

В заседании суда представители сторон поддержали свои позиции.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 21.01.2011 ИП Исупову В.Г. выдано свидетельство о праве собственности на четырехэтажное здание школы-интерната, расположенное по адресу: г. Киров, Нововятский район, ул. Заводская, 25 (далее - спорное здание) (том 1, л.д. 16).

13.10.2011 продольная наружная стена и половина торцевой стены большого пролета спорного здания обрушились, под завалами находились люди, силами городского звена ТП РСЧС были осуществлены их поиск и извлечение из-под завалов. В результате произошедшего погибли двое человек (том 2, л.д. 61, том 1, л.д. 15).

16.11.2011 обществом с ограниченной ответственностью научно-производственный центр "Витрувий" (далее - ООО НПЦ "Витрувий") подготовлено заключение о техническом состоянии части здания после аварии по ул. Заводской, 25 Нововятского района г. Кирова (далее - заключение от 16.11.2011). Из указанного заключения следует, что по результатам визуального обследования технического состояния части здания после аварии по категории технического состояния согласно СП 13-102-2003 "Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений" строительные конструкции (торцевая стена и стропильные конструкции) находятся в аварийном состоянии; внешнее воздействие в виде сильного ветра и (или) увеличение снеговой нагрузки на крышу неминуемо приведут к обрушению верхнего участка торцевой стены по имеющимся на ней наклонным трещинам с последующим неконтролируемым обрушением нависшей части крыши, которое в свою очередь повлечет дальнейшее разрушение и обрушение стен, перекрытий и крыши всего спорного здания (том 1, л.д. 48-61).

17.11.2011 Администрация получила письмо управления государственного строительного надзора Департамента строительства и архитектуры Кировской области (далее - Управление) от 16.11.2011, в котором указано, что согласно выводам заключения от 16.11.2011 существует опасность обрушения конструкций всего крыла спорного здания. В этом же письме Управление, сославшись на то, что аварийный объект по ул. Заводская, 25 в Нововятском районе г. Кирова легко доступен для населения, просит принять незамедлительные меры по объявлению в отношении данного объекта и прилегающей территории чрезвычайной ситуации (том 2, л.д. 48).

17.11.2011 комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования город Кирова (далее - Комиссия) приняты решения, в том числе о направлении и.о. главы Администрации предложений о введении режима чрезвычайной ситуации с 17.00 час. 18.11.2011 для органов управления и сил городского звена ТП РСЧС. Указанное решение оформлено протоколом Комиссии от 17.11.2011 N 13 (том 1, л.д. 13-14).

17.11.2011 Администрация направила в адрес ИП Исупова В.Г. письмо, в котором сообщила Предпринимателю о принятом решении о введении с 17.11.2011 режима чрезвычайной ситуации в границах земельного участка на котором расположено спорное здание (том 1, л.д. 35).

18.11.2011 Администрация получила письмо ИП Исупова В.Г., в котором Предприниматель сослался на отсутствие у Комиссии полномочий по принятию решений при сложившейся ситуации и права нахождения на территории, принадлежащей Предпринимателю (том 1, л.д. 36).

18.11.2011 Администрация, руководствуясь статьями 4, 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций), пунктами 24, 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794, протоколом Комиссии от 17.11.2011 N 13 (далее - Положение о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), приняла постановление N 3950-П "О введении режима чрезвычайной ситуации" (далее - постановление Администрации от 18.11.2011) (том 1, л.д. 15). Из указанного постановления следует, что с 17.00 час. 18.11.2011 введен режим "Чрезвычайная ситуация" для органов и сил городского звена ТП РСЧС (пункт 1). Границами зоны чрезвычайной ситуации определены четырехэтажное кирпичное здание на ул. Заводской, 25 Нововятского района г. Кирова и прилегающая к нему территория в границах земельного участка (пункт 2). Руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации назначен заместитель начальника территориального управления по Нововятскому району (пункт 3). Датой начала работ является 23.11.2011 (пункт 4). К ликвидации последствий чрезвычайной ситуации привлечено ООО НПЦ "Витрувий" (пункт 5). УМВД России по г. Кирову поручено организовать оцепление зоны чрезвычайной ситуации в период проведения работ по ее ликвидации (пункт 6). Собственнику аварийного здания (Исупову В.Г.) рекомендовано на время ликвидации чрезвычайной ситуации организовать охрану данного участка с целью ограничения допуска посторонних лиц в зону чрезвычайной ситуации за исключением привлекаемых к ее ликвидации (пункт 12).

09.12.2011 постановление Администрации от 18.11.2011 опубликовано в газете "Наш город" N 115 (329)

21.11.2011 Администрация направила в адрес Предпринимателя письмо, в котором со ссылкой на постановление от 18.11.2011 просила общество организовать охрану зоны чрезвычайной ситуации, удалить из зоны проведения работ все строительные материалы, согласовать план проведения работ, разработанный ООО НПЦ "Витрувий", обеспечить беспрепятственный проход специалистов и проезд техники в зону чрезвычайной ситуации для проведения необходимых работ. В письме изложена просьба проинформировать о согласии на проведение вышеуказанных мероприятий до 15.00 час 22.11.2011.

Не согласившись с постановлением Администрации от 18.11.2011, заявитель обратился в арбитражный суд.

27.12.2011 ООО НПЦ "Витрувий" подготовлено заключение о техническом состоянии части здания после аварии по ул. Заводская, 25 Нововятского района г. Кирова от 27.12.2011, согласно которому демонтажные работы на аварийном участке здания выполнены, а именно - демонтирована крыша и фрагменты торцевой стены, в связи с чем, опасность обрушения строительных конструкций здания устранена (том 1, л.д. 29).

27.12.2011 Администрацией издано постановление N 4650-П, в соответствии с которым с 27.12.2011 отменен режим чрезвычайной ситуации (пункт 1). Собственнику здания рекомендовано организовать разбор завалов, образовавшихся после обрушения части четырехэтажного кирпичного здания по адресу: г. Киров, ул. Заводская, 25, Нововятского района, и охрану здания (пункт 2). Пункты 1-7, 10,11, 13 постановления Администрации признаны утратившими силу (пункт 5).

Суд первой инстанции установив, что обжалуемое постановление соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пунктам 8, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа (пункт 8); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 28).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Из статьи 4 Федерального закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций следует, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются, в том числе: обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с пунктами 2, 6, 7, 8, 9, 24, 25 Положения о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций единая государственная система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (пункт 2). На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6). Координационным органом единой системы на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления (пункт 7). Образование, реорганизация и упразднение комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, определение их компетенции, утверждение руководителей и персонального состава осуществляются соответственно Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании (пункт 8). Основными задачами комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией являются в том числе: координация деятельности органов управления и сил единой системы; обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций; рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом (пункт 9). При отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях органы управления и силы единой системы функционируют в режиме повседневной деятельности. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 24). Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения (пункт 25).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования "Город Киров", утвержденного постановлением Администрации от 16.09.2011 N 3036-П, Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий администрации города Кирова, государственных и иных организаций в целях реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности на территории муниципального образования "Город Киров".

Материалами дела подтверждено, что 13.10.2011 обрушились продольная наружная стена и половина торцевой стены большого пролета четырехэтажного здания школы-интерната, расположенного по адресу: г. Киров, Нововятский район, ул. Заводская, 25, принадлежащего на праве собственности ИП Исупову В.Г. В результате обрушения спорного здания погибли двое человек, тела которых извлечены из под завалов силами городского звена ТП РСЧС. ООО НПЦ "Витрувий" 16.11.2011 подготовлено заключение о техническом состоянии части спорного здания после аварии, согласно которому на указанный период существует опасность обрушения верхнего участка торцевой стены по имеющимся на ней наклонным трещинам с последующим неконтролируемым обрушением нависшей части крыши, которое в свою очередь повлечет дальнейшее разрушение и обрушение стен, перекрытий и крыши всего спорного здания. Следовательно, в рассматриваемой ситуации сохранялась опасность причинения вреда жизни и здоровью людей.

При таких обстоятельствах Администрация имела основания для принятия обжалуемого постановления. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что обжалуемое постановление нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы апелляционной жалобы о том, что обжалуемое постановление является незаконным, поскольку опубликовано только 09.12.2011; Администрацией нарушено право собственности Предпринимателя на спорное здание путем принятия обжалуемого постановления; заключение ООО НПЦ "Витрувий" от 16.11.2011 не являлось основанием для принятия обжалуемого постановления, были исследованы судом первой инстанции при рассмотрении дела и обоснованно им отклонены, оснований для переоценки соответствующих выводов суда из материалов дела не усматривается.

Доводы апелляционной жалобы о том, что на момент издания обжалуемого постановления могла возникнуть только угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а сама чрезвычайная ситуация еще не сложилась, отклоняются судом апелляционной инстанции, как противоречащие материалам дела. В рассматриваемом случае о возникновении и существовании чрезвычайной ситуации свидетельствует факт обрушения части спорного здания 13.10.2011, которое повлекло гибель двух человек, и наличие угрозы дальнейшего обрушения здания.

Довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое постановление является нормативным правовым актом, спор должен быть рассмотрен по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отклоняется судом апелляционной инстанции, как основанный на неверном толковании норм права. Обжалуемое постановление признаков нормативного акта не имеет, поскольку содержащиеся в нем предписания адресованы определенному кругу лиц.

Довод апелляционной жалобы о том, что заключения ООО НПЦ "Витрувий от 16.11.2011 и от 27.12.2011 подготовлены с нарушением ГОСТ Р 53778-2010 "Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 25.03.2010 N 37-ст, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку в рассматриваемой ситуации указанные заключения оценивались судом в совокупности с другими доказательствами, имеющимися в материалах дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 09.04.2011 по делу N А28-10206/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Исупова Вячеслава Геннадьевича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

П.И. Кононов А.В. Караваева