Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. N вн 3.6-13/726
"На проект федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве"
Досье на проект федерального закона
В соответствии с решением Совета Государственной Думы (протокол N 237 от 26 апреля 2007 года) Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей (соисполнитель) рассмотрел проект федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве", внесенный депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, Л.В. Пепеляевой, отмечает следующее.
1. Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и др.
Положение об органах опеки и попечительства РСФСР от 30 апреля 1986 г. утратило силу в 1996 году, с принятием Постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 N 829. Каких-либо иных подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных, не существует. Более того, ни одно из министерств и ведомств не наделено актами гражданского и семейного законодательства полномочиями принимать такие подзаконные акты. На практике в некоторых регионах применяются "Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества" (утверждены Министерством просвещения РСФСР 30.10.1969). Однако этот документ устарел и в большинстве своих положений противоречит действующему гражданскому законодательству.
В законах субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам организации деятельности органов опеки и попечительства, зачастую содержатся нормы гражданского законодательства, что вступает в противоречие с подпунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно требует изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.
Следует отметить, что при разработке проекта федерального закона "Об опеке и попечительстве" авторы использовали положительный опыт российского, в том числе дореволюционного законодательства, а также положения зарубежного законодательства - нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской республики, республик Беларусь, Казахстан, Украина и других государств. Многие положения законопроекта продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованного в России еще в 1897 году.
2. В соответствии с концепцией законопроекта "Об опеке и попечительстве" отношения, связанные с опекой и попечительством, будут регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему будут урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, предполагается, что некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) будут урегулированы законами субъектов Российской Федерации - в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" или Семейным кодексом Российской Федерации.
Таким образом, законопроект решает важную задачу: разрозненные в настоящее время нормы будут аккумулированы в едином законодательном акте и дополнены необходимыми новеллами, отвечающими требованиям времени. Введение в действие федерального закона предполагается с 1 января 2008 года.
3. Проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" прежде всего уточняет положения об органах опеки и попечительства, их компетенции и порядке деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству становятся государственными полномочиями субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 года.
В связи с этим законопроект определяет, что органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Органы опеки и попечительства осуществляют права и исполняют обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При этом проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" исходит из недопустимости делегирования полномочий органов опеки и попечительства иным организациям и лицам, которое имеет место в соответствии с законодательством ряда субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). Действующее законодательство относит осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно к компетенции органов опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ).
Одной из целей реформы законодательства об опеке и попечительстве является развитие и совершенствование органов опеки и попечительства, их модернизация.
В рамках такой модернизации законопроект предлагает допустить создание в структуре органа опеки и попечительства подразделений, непосредственно выполняющих отдельные его функции, в частности, функции по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, подбору и подготовке граждан, желающих стать опекунами (попечителями) или принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в установленных законом формах, надзору за пребыванием граждан под опекой (попечительством) и за пребыванием детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан, а также подразделений, непосредственно обеспечивающих временное пребывание в них граждан до решения вопроса об их устройстве. Эта законодательная новелла позволит создавать органы опеки и попечительства на базе действующих социально-реабилитационных центров и иных подобных структур.
4. Проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" уточняет полномочия органов опеки и попечительства (статья 8 проекта).
К сожалению, в настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган опеки и попечительства в тот или иной момент должен быть признан ответственным за судьбу подопечного. Проект устанавливает, что функции органа опеки и попечительства по отношению к подопечному выполняет тот орган, который произвел назначение опеки, а при перемене места жительства подопечного на орган опеки и попечительства, установивший опеку или попечительство, возлагается обязанность в течение трех дней со дня получения от опекуна (попечителя) извещения о перемене места жительства подопечного направить дело подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства.
В законопроекте конкретизирован порядок принятия органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства), а также порядок обжалования решения заинтересованными лицами. С целью получения сведений о личности будущего опекуна или попечителя органу опеки и попечительства предоставляется право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также право запрашивать информацию о гражданине в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских, жилищно-эксплуатационных и иных организациях.
5. Проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" существенным образом меняет нормы об осуществлении опеки и попечительства.
У одного подопечного может появиться несколько опекунов, которые будут нести за свои действия солидарную ответственность. По действующему законодательству такая возможность предоставлена только семейным законодательством и только для случаев создания приемной семьи. Вместе с тем "соопекунство" - довольно распространенное в мировой практике явление.
Вводится "срочная" опека, то есть опека, которая назначается на определенный, указанный в постановлении органа опеки и попечительства срок (например, на период длительной командировки родителей ребенка). Таким образом, основанием прекращения полномочий опекуна (попечителя) будет истечение указанного в постановлении срока.
Практика потребовала и внедрения института "предварительной опеки". В случаях, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство, предлагается разрешить органам опеки и попечительства назначать опекунов (попечителей) без предоставления ими необходимых сведений о себе, в том числе и сведений о состоянии своего здоровья. Требуемые сведения следует предоставить в течение месяца (в исключительных случаях - двух), а если этого не произойдет, то такая опека (попечительство) прекращается. Если, однако, в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун может быть назначен, то он выносит окончательное постановление о назначении, а права и обязанности опекуна (попечителя) считаются возникшими с момента вынесения первоначального акта.
Такую конструкцию продиктовали складывающиеся отношения по установлению опеки. В действительности сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, "предварительная" опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение.
Впервые в истории современного российского законодательства предлагается при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывать волю их родителей. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Такое назначение опекуна или попечителя не является основанием для лишения или ограничения родительских прав. Напротив, обращение родителя в орган опеки и попечительства с подобной просьбой, обоснованной уважительными причинами, свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия.
В соответствии с законопроектом родитель (родители) будут вправе определить ребенку (детям) опекуна или попечителя на случай своей смерти. Соответствующее распоряжение родителя (родителей) может быть сделано в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании (соответственно в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации проектом федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" вводится новая статья 1140.1 "Завещательное назначение опекуна или попечителя"). При этом лицо, указанное родителями, может быть назначено опекуном или попечителем их ребенку лишь при условии, что такое назначение не будет противоречить закону.
В проекте федерального закона "Об опеке и попечительстве" впервые четко регулируется порядок устройства лица под опеку (попечительство) по договору. Опека по договору будет возможна не только в отношении детей, как это имеет место сейчас при создании приемных семей (статьи 151 - 155 Семейного кодекса Российской Федерации), но и в отношении взрослых подопечных. Это нововведение позволит увеличить число подопечных, которым назначены опекуны (попечители), и сократить число граждан, вынужденно пребывающих в учреждениях.
Практика показала, что эффективность опеки и попечительства необходимо обеспечить за счет внедрения различных моделей, видов опеки. Так, на сегодня помимо традиционной опеки или попечительства, законодательство предусматривает только одну модель - приемную семью. Субъекты Российской Федерации, использующие на своей территории эту форму устройства, повсеместно отмечают проблемы ее функционирования, вытекающие из содержания Положения о приемной семье, утвержденного Правительством Российской Федерации в 1996 году.
Институт опеки (попечительства) по договору не устраняет из законодательства конструкцию приемной семьи. Напротив, она сохраняется и обновляется, что потребовало в том числе и внесения изменений в главу 21 Семейного кодекса.
В то же время закон допускает возникновение иных, помимо приемной семьи, форм опеки и попечительства над детьми по договору.
Во всех случаях назначения "договорной опеки" основные положения об опеке и попечительстве по договору будут урегулированы на уровне федерального законодательства. Такой договор законом "Об опеке и попечительстве" рассматривается как гражданско-правовой, следовательно, его содержание, а также ответственность сторон - это вопросы, которые могут быть урегулированы исключительно на уровне федерального законодательства (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Однако порядок действий органов опеки и попечительства при заключении таких договоров, а также размер и порядок предоставления опекуну вознаграждения субъекты Российской Федерации смогут самостоятельно определить в своих законах.
В качестве вознаграждения по договору органы опеки и попечительства смогут не только выплачивать денежные средства, но и разрешать опекуну использовать в течение строго определенного срока в своих целях имущество подопечного, в том числе пользоваться его жилым помещением. При этом прекращение опеки или попечительства будет безусловным основанием "автоматического" прекращения пользования имуществом подопечного.
Проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" детализирует положения о порядке совершения действий по управлению, охране и распоряжению имуществом подопечных. Четко разграничивается имущество подопечного и опекуна, в особенности их денежные средства (в том числе пособия и иные социальные выплаты). Определяется порядок принятия имущества подопечного опекунами (попечителями), предоставления ими отчетов, вводятся положения о привлечении опекунов (попечителей) к ответственности за уменьшение стоимости имущества подопечного.
Весьма важной и своевременной новеллой законопроекта "Об опеке и попечительстве" является впервые урегулированный порядок выдачи органами опеки и попечительства разрешений на отчуждение имущества подопечных, необходимость получения которых предусмотрена статьей 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. В эту статью также вносятся изменения, позволяющие более точно определить, в каких случаях совершение опекунами и попечителями действий не требует предварительных разрешений, а в каких случаях разрешения необходимы. Вводится предельный срок, в течение которого орган опеки и попечительства обязан рассмотреть вопрос о выдаче разрешения (или отказе в нем) - 15 дней.
Проект федерального закона "Об опеке и попечительстве" уточняет и вопросы, связанные с прекращением отношений по опеке и попечительству. Общие нормы о возмещении причиненного вреда в настоящее время позволяют привлекать к гражданско-правовой ответственности как опекунов (попечителей), так и муниципальное образование, органы опеки и попечительства которого ненадлежащим образом исполняют свои обязанности. Однако на практике эта возможность не всегда бывает очевидной.
Поэтому законопроект прямо указывает, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, по правилам гражданского законодательства об ответственности за причинение вреда. При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном (попечителем) обязанностей по охране и управлению имуществом подопечного (порча имущества, ненадлежащее хранение, расходование не по назначению, совершение действий, повлекших уменьшение имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства будет обязан составить акт и предъявить требование к опекуну (попечителю) о возмещении убытков, причиненных имуществу подопечного.
В то же время предлагается напрямую закрепить и возможность возмещения подопечному вреда, причиненного как действиями, так и бездействием органа опеки и попечительства (несвоевременным назначением опеки и пр.). Правила возмещения вреда в таких случаях заложены в статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Комитет считает, что проект федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве" своевременен, обоснован и содержит в себе принципиальные новеллы, позволяющие наиболее полно урегулировать на законодательном уровне отношения, складывающиеся по поводу опеки, попечительства. Предлагаемые нормы не вступают в противоречие с действующим законодательством.
Исходя из изложенного, Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей поддерживает указанный законопроект и рекомендует принять его в первом чтении.
Председатель Комитета |
Е.Ф. Лахова |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.