Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 28 мая 2007 г. N вн 2.2-1/2138 "По проекту федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве", внесенному депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, Л.В. Пепеляевой (повторно к первому чтению)" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 28 мая 2007 г. N вн 2.2-1/2138
"По проекту федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве", внесенному депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, Л.В. Пепеляевой
(повторно к первому чтению)"

Досье на проект федерального закона

По представленному проекту федерального закона сообщаем следующее.

В определении понятия "опека" (абзац первый статьи 2 проекта) содержится фраза о том, что опекун совершает в интересах подопечного "все юридически значимые действия", что не соответствует положениям пункта 2 статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которым опекуны совершают в интересах подопечных все необходимые сделки.

Законопроектом (абзац третий статьи 2 проекта) вводится понятие "патронаж", под которым понимается форма охраны интересов совершеннолетних дееспособных граждан, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, при которой назначенный органом опеки и попечительства указанному лицу помощник совершает действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем. А в статье 15 регламентируются вопросы, связанные с установлением патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами. Из указанных положений проекта, а также новой редакции статьи 41 ГК РФ (см. проект N 184681-4) можно предположить, что патронаж не является особой формой попечительства, в то время как в действующей статье 41 ГК РФ патронаж рассматривается как особая форма попечительства. Такой подход в отношении патронажа, на наш взгляд, должен найти свое отражение и в других положениях рассматриваемого законопроекта, в которых говорится только об опеке и попечительстве (см., в частности, статьи 3-5 проекта). Кроме того, федеральным законом должен быть определен правовой статус помощников, их права и обязанности, установлены требования, предъявляемые к личности помощника, аналогично тому, как это предусмотрено в отношении опекунов и попечителей.

Следует отметить также, что в определении понятия "патронаж" наряду с договорами поручения и доверительного управления упоминается "иное соглашение", на основании которого помощник совершает действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем. Аналогичная норма также содержится в предлагаемой новой редакции статьи 41 ГК РФ (см. проект федерального закона N 184681-4). Однако ни в проекте N 184681-4, ни в рассматриваем законопроекте не определено, о каких "иных соглашениях", заключаемых между помощником и гражданином, находящимся под патронажем, идет речь.

Проектом (абзац шестой статьи 2) вводится новое понятие "не полностью дееспособный гражданин", которое в ГК РФ не используется. Кроме того, в проекте под таким гражданином понимается несовершеннолетний гражданин, однако следует иметь в виду, что малолетние до 6 лет полностью лишены дееспособности (см. статью 28 ГК РФ).

В части 2 статьи 1 проекта следует уточнить, о каком договоре идет речь.

Абзацем вторым части 1 статьи 3 проекта предусмотрено, что особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними определяются Семейным кодексом Российской Федерации (далее - СК РФ) и иными нормативными правовыми актами семейного законодательства. Однако из данного абзаца неясно, о каких "особенностях установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства" идет речь, а также, что следует понимать под записью "иные нормативные правовые акты семейного законодательства", поскольку согласно пункту 2 статьи 3 СК РФ семейное законодательство состоит из Семейного кодекса Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, статья 3 проекта в основном дублирует положения статьи 3 СК РФ.

Часть 2 статьи 3 проекта требует уточнения, поскольку законы субъектов Российской Федерации не могут регулировать правоотношения в области гражданского законодательства (см. пункт "о" статьи 71 и часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации). При этом семейное законодательство, защита детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), соответственно по данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (см. часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 4 проекта задачами государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства является обеспечение государственной поддержки органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности. В этой связи не ясно, о каких органах идет речь, а также о какой "государственной поддержке" может идти речь в отношении органов государственной власти.

Согласно части 1 статьи 6 проекта органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует уточнить, что такими органами являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как это предусмотрено изменениями в пункт 1 статьи 34 ГК РФ (см. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ).

Наименование главы 2 проекта предлагается скорректировать с ее содержанием. Предлагается следующая ее редакция: "Органы опеки и попечительства, их задачи и полномочия".

Часть 2 статьи 6 проекта предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации государственными полномочиями органов опеки и попечительства. В этой связи следует отметить, что согласно подпункту 24.2 пункта 3 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. Именно этими полномочиями согласно пункту 6 указанной статьи Федерального закона и могут быть наделены органы местного самоуправления.

Частью 4 статьи 6 проекта предусмотрено, что органы опеки и попечительства осуществляют деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, вместе с тем не ясно, в чем будет заключаться такое взаимодействие. Кроме того следует отметить, что органами опеки и попечительства, как указывалось выше, являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в этой связи взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации между собой не может являться предметом федерального закона.

Также следует отметить, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, а не территориальные подразделения (см. часть 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации).

Часть 4 статьи 6 проекта также предусматривает положения, касающиеся структуры органа опеки и попечительства. Поскольку указанные органы являются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, полагаем, что данное положение не может являться предметом регулирования федерального закона.

В соответствии с законодательством Российской Федерации к числу "сотрудников" относятся лица, имеющие специальные звания (например, сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и др.). В связи с этим в части 4 статьи 6 проекта слово "сотрудниками" следует заменить словом "работниками".

В дополнительной проработке нуждаются положения статей 7 и 8 проекта, определяющих соответственно задачи и полномочия органов опеки и попечительства. Полагаем, что следует более четко разграничить задачи органов опеки и попечительства и их полномочия. Так, например, в указанных положениях проекта к числу основных задач названных органов относится, в частности, выявление лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве (часть 1 статьи 7 проекта). В то же время согласно положениям части 1 статьи 8 проекта выявление граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки, попечительства или патронажа, отнесено к полномочиям органов опеки и попечительства.

Согласно части 2 статьи 8 проекта органы опеки и попечительства могут быть наделены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации иными полномочиями, помимо указанных в части 1 статьи 8 проекта. Данное положение является некорректным, поскольку термин "наделение полномочиями" применяется при передаче полномочий для осуществления на более "низкий" уровень публичной власти.

В статье 10 проекта части 4 и 5 требуют доработки, поскольку в предложенной редакции между ними имеется внутреннее противоречие. В части 4 предусмотрено, что каждому гражданину, нуждающемуся в опеке или попечительстве, назначается один опекун (попечитель), а в части 5 - орган опеки и попечительства в случае необходимости может назначить одному подопечному несколько опекунов (попечителей).

В случае противоречий между интересами подопечных одного и того же опекуна орган опеки и попечительства обязан назначить каждому из подопечных "временного представителя" для разрешения возникших между ними противоречий (абзац второй части 6 статьи 10 проекта). Однако в статье отсутствует механизм реализации данной нормы, так как в ней не определено, из числа каких лиц будут назначаться временные представители. Кроме того отмечаем, что не предусмотрены полномочия названных лиц при разрешении возникших противоречий.

В положениях части 1 статьи 11 проекта предусмотрено, что опека или попечительство в отношении несовершеннолетних устанавливается также в случаях, установленных СК РФ. Между тем, случаи установления опеки и попечительства над несовершеннолетними определены в статье 31 ГК РФ, которая не предусматривает отсылок к другим федеральным законам и, в частности, к СК РФ.

В части 2 статьи 11 проекта не учтены положения пункта 1 статьи 35 ГК РФ, согласно которым опекун или попечитель может быть назначен не только по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, но и по месту жительства опекуна или попечителя.

С точки зрения необходимости защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан в дополнительном обсуждении нуждается положение части 1 статьи 12 проекта о том, что вынесение акта о предварительной опеке (попечительстве) допускается без предварительной проверки сведений о личности опекуна (попечителя).

Статьи 14, 17 проекта предусматривают возможность заключения договора об осуществлении опеки (попечительства). При этом проектом не определена природа такого договора, его предмет, права и обязанности сторон такого договора.

В статье 15 проекта, регламентирующей вопросы установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами, устанавливаются требования к помощникам (абзац второй части 2). Между тем, полагаем, что требования, предъявляемые к личности помощника, должны быть установлены в ГК РФ аналогично тому, как это предусмотрено в отношении опекуна и попечителя (см. статью 35 ГК РФ и часть 1 статьи 10 проекта). Кроме того, содержание абзаца второго части 2 статьи 15 проекта, устанавливающего недопустимость назначения в качестве помощника лица, осуществляющего социальное обслуживание совершеннолетнего дееспособного гражданина, требует согласования с положениями федеральных законов "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" в части уточнения системы социальных служб, в котором работает указанное лицо, а также формы социального обслуживания гражданина, над которым устанавливается патронаж.

Наряду с этим из текста законопроекта неясно, может ли быть установлен патронаж по просьбе самого гражданина, как это предусмотрено в действующей редакции статьи 41 ГК РФ.

Часть 3 статьи 15 проекта необходимо дополнить ссылкой на статью 41 ГК РФ. В противном случае из данной нормы неясно, на основании какого законодательного акта заключается договор поручения или договор доверительного управления имуществом.

В соответствии с абзацем вторым части 2 статьи 17 проекта опекуну (попечителю) за исполнение его обязанностей может быть предусмотрена выплата вознаграждения, в том числе за счет бюджетных средств. При этом названные бюджетные средства не конкретизированы.

В редакционном уточнении нуждается положение абзаца первого части 3 статьи 20 проекта, поскольку неясно, почему попечитель вправе давать согласие на помещение денежных средств подопечного лишь в кредитные организации, более половины акций (долей) которых принадлежат государству, а не во все кредитные организации. В абзаце втором указанной части следует уточнить термин "законодательство о дееспособности граждан".

В части 6 статьи 20 проекта устанавливается запрет на заключение опекунами договоров о передаче имущества подопечного в пользование, а также на дачу согласия на заключение таких договоров, если срок пользования имуществом превышает пять лет. При этом предусматривается, что в исключительных случаях заключение такого договора на срок более пяти лет допускается с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Из указанных положений проекта следует, что если срок пользования имуществом не превышает пяти лет, опекун вправе заключить указанный договор, а попечитель - дать согласие на его заключение без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, что не согласуется с положениями пункта 2 статьи 37 ГК РФ, согласно которым опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества внаем (в аренду), в безвозмездное пользование независимо от срока пользования имуществом.

Статья 21 (часть 2) проекта содержит положение, согласно которому при обнаружении факта отчуждения жилого помещения подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства указанный орган обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного с требованием о расторжении договора продажи принадлежавшего ему жилого помещения с последующим возвратом жилого помещения подопечному при условии расторжения договора. В этой связи следует отметить, что сам по себе факт расторжения договора об отчуждении недвижимого имущества не означает переход права собственности к первоначальному собственнику. Поскольку в этом случае действие договора прекращается на будущее время, речь может идти об истребовании имущества. При этом в соответствии с положениями пункта 1 статьи 302 ГК РФ у добросовестного приобретателя истребовать указанное имущество практически невозможно. Поэтому, на наш взгляд, речь должна идти о признании такой сделки ничтожной с применением последствий недействительности ничтожной сделки (статьи 168 и 180 ГК РФ). Кроме того, речь в данном случае должна идти о ничтожности любой сделки по отчуждению жилого помещения, а не только договора продажи.

В последнем абзаце части 1 статьи 30 проекта слово "гражданской" предлагается исключить, как излишнее, что будет соответствовать терминологии, применяемой в ГК РФ (см. статью 21 ГК РФ).

Наряду с изложенным необходимо отметить наличие в проекте положений, в той или иной степени дублирующих соответствующие положения ГК РФ, СК РФ, что вряд ли оправданно (см., например, абзац второй части 2 статьи 11, абзац первый части 1 статьи 22, части 2-4 статьи 30 проекта). Кроме того, проект перегружен отсылочными нормами к иному законодательству, в частности, к гражданскому (см., в частности, часть 1 статьи 10, части 1 и 5 статьи 11, часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 20, части 1 и 3 статьи 27, статья 29 проекта), и тем самым уходит от регламентирования вопросов, связанных с установлением особенностей регулируемых данным законопроектом отношений.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина