Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2012 г. N 14АП-4792/12

г. Вологда

16 июля 2012 г.

Дело N А44-1234/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июля 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Бландовым Ю.А.,

при участии от Комитета ветеринарии Новгородской области Клыкова В.В. по доверенности от 12.02.2012, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Фетисова Г.В. по доверенности от 12.01.2012, от областного бюджетного учреждения "Новгородская областная ветеринарная станция" Булиной И.А. по доверенности от 29.02.2012, от закрытого акционерного общества "Тандер" Николаевой С.Г. по доверенности от 15.11.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 03 мая 2012 года по делу N А44-1234/2012 (судья Ларина И.Г.),

установил:

Комитет ветеринарии Новгородской области (ИНН 5321046800, ОГРН 1025300796916, 173000, Россия, Великий Новгород, ул. Дворцовая, д. 11, далее - Комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ИНН 5321047553, ОГРН 1025300795552, 173002, Россия, Великий Новгород, Воскресенский бульвар, д. 3, далее - Управление, УФАС) от 07.11.2011 по делу N 50 и предписания от 07.11.2011N 22.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены областное бюджетное учреждение "Новгородская областная ветеринарная станция" (далее - Областная ветстанция), областное бюджетное учреждение "Новгородская городская ветеринарная станция" (далее - Городская ветстанция), закрытое акционерное общество "Тандер" (далее - ЗАО "Тандер").

Решением арбитражного суда от 03 мая 2012 года заявленные требования удовлетворены, решение УФАС от 07.11.2011 по делу N 50 и предписание от 07.11.2011 N 22 признаны незаконными, как противоречащие части 3 статьи 15 Федерального закона 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Управление обжаловало судебный акт в апелляционном порядке, считает его незаконным и необоснованным, принятым с неправильным применением норм материального права, с несоответствием выводов, изложенных в судебном акте, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Податель жалобы ссылается на то, что Комитету вменяется в вину наделение хозяйствующего субъекта, которым является Областная ветстанция, функциями и правами органа исполнительной власти Российской Федерации, которым является Комитет. При этом последнему не вменялось в вину наделение функциями и правами органов государственного контроля и надзора, что также предусмотрено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, но образует иной состав. По мнению Управления, наделение Комитетом функцией по выдаче разрешений подведомственного ему бюджетного учреждения неправомерно, предоставляет данному бюджетному учреждению, являющемуся хозяйствующим субъектом, властные полномочия в отношении участников рынка торговли подконтрольными госветнадзору грузами, в том числе правом необоснованно требовать заключения договоров возмездного оказания ветеринарных услуг для оплаты выдачи разрешений, которые должны выдаваться и выдаются в иных субъектах Российской Федерации безвозмездно, что не может не повлиять негативно на конкуренцию и нарушает единство экономического пространства Российской Федерации. Просит отменить решение Арбитражного суда Новгородской области от 03.05.2012 по делу N А44-1234/2012 полностью и принять по делу новый судебный акт.

Комитет, Областная ветстанция в отзывах и их представители в судебном заседании отклонили доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Просят решение суда оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Городская ветстанция в отзыве отклонила доводы, изложенные в апелляционной жалобе, указывая на то, что Комитет в качестве органа исполнительной власти субъекта (что вменяется ему в вину) такой функцией (или таким правом), как выдача разрешений, не наделен нормативными правовыми актами, которые определяют перечень функций и прав. В связи с этим нельзя говорить о нарушении Комитетом части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

ЗАО "Тандер" в своем отзыве и его представитель в судебном заседании поддерживают доводы, изложенные в апелляционной жалобе Управления, в полном объеме. Просят решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Городская ветстанция надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения дела в апелляционной инстанции, своих представителей в судебное заседание не направила, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив письменные доказательства, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены судебного акта.

Как видно из материалов дела, в связи с поступлением заявления ЗАО "Тандер" от 01.07.2011 N 44 о необоснованном воспрепятствовании законной деятельности общества по закупке, хранению и транспортировке продуктов животноводства в сеть магазинов "Магнит", а также о навязывании обществу заключения договора на оказание платных услуг по выдаче разрешений руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации Управлением возбуждены дела в отношении Комитета и Областной ветстанции по признакам нарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссией УФАС по рассмотрению дела N 50 о нарушении антимонопольного законодательства 07.11.2011 вынесено решение, которым в действиях Комитета признано нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в неправомерном наделении Комитетом своего подведомственного учреждения функциями и правами органа исполнительной власти. В его адрес вынесено предписание N 22 от той же даты о прекращении нарушения, которым Комитету предписано осуществлять выдачу разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации, в том числе проведение необходимых мероприятий по подготовке, оформлению и учету разрешений, непосредственно.

Не согласившись с названными решением и предписанием, Комитет оспорил их в судебном порядке.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полномочия Управления на вынесение решения и предписания при выявлении нарушений антимонопольного законодательства предусмотрены статьями 23, 39, 41 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 3 статьи 15 данного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В рассматриваемом случае, как утверждает Управление, Комитету вменяется передача функций по выдаче разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации Областной ветстанции как хозяйствующему субъекту.

К такому выводу УФАС пришло, исходя из анализа положений подпункта 1.1 пункта 1 Положения о комитете ветеринарии Новгородской области от 15.05.2008 N 170 (далее - Положение о Комитете), пункта 2.4 Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" (далее - приказ N 422), пункта 2.7 Перечня платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного приказом Минсельхоза России от 20.01.1992 N 2-27-145.

Действительно, в соответствии с пунктом 1.1 Положения о Комитете он является органом исполнительной власти Новгородской области, исполняющим функции и реализующим на территории области полномочия в сфере ветеринарии.

Согласно пункту 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) задачами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации являются: предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных; обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарно-санитарном отношении; защита населения от болезней, общих для человека и животных; охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств.

Под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (пункт 1 статьи 8 Закона о ветеринарии).

Пунктом 2 этой статьи предусмотрено, что государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее - органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В статье 9 Закона о ветеринарии определены полномочия должностных лиц государственного ветеринарного надзора. В силу данной нормы должностные лица органов государственного ветеринарного надзора, являющиеся государственными ветеринарными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: предъявлять организациям и гражданам требования о проведении противоэпизоотических и других мероприятий, об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, а также осуществлять контроль за выполнением этих требований; устанавливать причины, условия возникновения и распространения заразных болезней животных и небезопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства.

Полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии предусмотрены в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 (далее - Положение о государственном ветеринарном надзоре), действовавшем в период вынесения оспариваемого решения.

В соответствии с пунктом 2 Положения о государственном ветеринарном надзоре станции по борьбе с болезнями животных районов и городов как учреждения Государственной ветеринарной службы РФ входят в систему органов государственного ветеринарного надзора.

Приказом N 422 установлен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

В соответствии с пунктом 1.2 приказа N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Согласно пункту 1.3 данного приказа партии грузов должны сопровождаться ветеринарными свидетельствами форм N 1 - N 3 - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы N 4 - при перевозке грузов в пределах района (города).

Исходя из пункта 1.4 приказа N 422 ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Пунктом 2.4 приказа N 422 определено, что при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.

Однако, как правильно отметил суд первой инстанции, в статье 9 Закона о ветеринарии и пункте 12 Положения о государственном ветеринарном надзоре в правомочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации выдача указанных разрешений не включена. Положением о Комитете такие права руководителю Комитета также не предоставлены.

Порядок и условия выдачи указанных разрешений законодательством о ветеринарии, в том числе приказом N 422, не урегулированы.

Судом установлено и УФАС не опровергнуто, что разрешения на перевозку груза между субъектами Российской Федерации выдаются во всех случаях, кроме случаев введения на территориях, по которым перемещается груз, карантина или других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных. Разрешения выдаются на основании оперативных данных по региону происхождения груза, а также тех регионов, по которым он перевозится, при этом никаких мероприятий по осуществлению государственного ветеринарного надзора, предусмотренных разделом III Положения о государственном ветеринарном надзоре, не проводится. В случаях введения указанных ограничений Комитетом выдается запрет на перевозку груза, являющегося животноводческой продукцией, по территориям тех регионов, где введены соответствующие ограничения.

Материалами дела подтверждается выдача ЗАО "Тандер" ветеринарных сопроводительных документов за плату Городской ветстанцией на основании договора возмездного оказания услуг от 23.03.2011 N 73/2. При этом выдаваемые ею ветеринарные свидетельства уже имеют в графе "Особые отметки" номер и дату соответствующего разрешения, само ЗАО "Тандер" за выдачей разрешений, предусмотренных пунктом 2.4 приказа N 422, в Комитет не обращается.

Выдача ветеринарных свидетельств не отнесена к функциям государственного ветеринарного надзора (контроля), что Управлением не оспаривается, отражено в апелляционной жалобе.

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление посчитало, что фактически выдачу указанных разрешений осуществляет областная ветеринарная станция - некоммерческая организация, которая ведет журналы регистрации разрешений на ввоз и на вывоз животноводческих грузов и проводит подготовительную работу по изучению оперативной обстановки, несмотря на то, что документально исполнение этой обязанности ей не поручено.

Действительно, пунктом 1.2 договора "О предоставлении платных ветеринарных услуг, оказываемых государственным бюджетным учреждением "Новгородская областная ветеринарная станция" от 01.09.2010, заключенного Областной ветстанцией (исполнитель) с ЗАО "Тандер" (заказчик), исполнитель обязуется проводить подготовительную работу, необходимую для выдачи разрешений заказчику при экспортно-импортных, межобластных перевозках на использование грузов в соответствии с приказом N 422.

Согласно письмам Комитета от 29.07.2011 N 378, от 19.08.2011 N 1053 подготовительная работа включает: выяснение эпизоотической обстановки в субъектах Российской Федерации, из которых ввозится и куда вывозится груз, для чего оформляются и рассылаются запросы с использованием накладных расходов, работу по обработке полученной документации, оформление разрешения, реквизиты которого сообщаются сотруднику горветстанции, который оформляет ветеринарные документы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (абзац второй пункта 3 статьи 50 ГК РФ).

Частью 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Согласно уставу, утвержденному приказом Комитета от 14.07.2011 N 127, Областная ветстанция является некоммерческой организацией - областным бюджетным учреждением и не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Пунктом 2.1 устава определено, что учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными законодательством Российской Федерации, Новгородской области и настоящим уставом. Согласно пункту 2.3 устава целями учреждения являются предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных животных; обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении; защита населения от болезней, общих для человека и животных; охрана закрепленной территории от заноса инфекционных болезней животных из других регионов. Для достижения этих целей учреждение осуществляет оформление и выдачу документов, в том числе при экспортно-импортных и межобластных перевозках живых животных, продуктов и сырья животного происхождения, кормов и кормовых добавок и охотничьих трофеев; в установленном порядке осуществляет эпизоотическое ветеринарно-санитарное обследование объектов подконтрольных государственной ветеринарной службе для выдачи Комитетом регистрационной и иной документации, подтверждающей наличие условий для осуществления деятельности в области ветеринарии, обращения животных, пищевых продуктов, продовольственного сырья, кормов и кормовых добавок, организует и осуществляет другие ветеринарные мероприятия (пункт 2.4 устава).

При этом в силу пункта 2.6 устава учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность: исследования и другие ветеринарные мероприятия, связанные с поставками на племпродажу, выставки, соревнования, экспорт и другие коммерческие цели; выдачу ветеринарных документов (ветеринарные свидетельства, справки, паспорта и регистрационные удостоверения).

Таким образом, осуществление бюджетным учреждением полномочий по оформлению и подготовительной работе, необходимой для выдачи разрешений, предусмотренных пунктом 2.4 приказа N 422, не противоречит вышеприведенным нормам, в связи с чем Комитет не нарушает запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части наделения хозяйствующих субъектов его функциями и правами как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Обоснованность взимания Областной ветстанцией платы за подготовительную работу, необходимую для выдачи разрешений, Управлением Комитету не вменяется, следовательно, не входит в предмет доказывания по настоящему делу.

При таких обстоятельствах Управление не доказало, что Комитетом нарушена часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводов, опровергающих установленные обстоятельства, УФАС в жалобе и ЗАО "Тандер" в отзыве на жалобу не приводят.

С учетом изложенного нормы материального и процессуального права судом не нарушены, выводы суда в целом соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения жалобы не имеется.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, поэтому госпошлина Управлением в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 03 мая 2012 года по делу N А44-1234/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов