Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2012 г. N 11АП-7450/12

г. Самара

25 июля 2012 г.

Дело N А65-18615/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июля 2012 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Засыпкиной Т.С.,

судей Марчик Н.Ю., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровым С.С.,

с участием:

от заявителя - извещен, не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 23 мая 2012 г.

по делу N А65-18615/2011 (судья Бредихина Н.Ю.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Предприятие жилищно-коммунального хозяйства" (ОГРН 1061686005600), г. Казань,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань,

об отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Предприятие жилищно-коммунального хозяйства" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа от 28 июля 2011 г. по делу N А05-674/2011 в размере 300 000 руб.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 17 октября 2011 г. оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2011 г., в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 06 марта 2012 г. решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 17 октября 2011 г. и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2011 г. были отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что в определении комиссии Управлением должны были быть указаны цели и задачи проверки запрашиваемых сведений, сведения об относимости истребованной информации к рассматриваемому делу, обстоятельства, подлежащие доказыванию, для подтверждения которых требуются запрашиваемые сведения, а также правовые основания истребования информации.

Необходимость указания вопросов, возникших у комиссии при рассмотрении дела, следует из положений административного Регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. N 447. В данном нормативном акте не предусмотрено право комиссии Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации запрашивать документы, сведения и пояснения, связанные с обстоятельствами дела.

Из положений данного Регламента следует, что вся информация об обстоятельствах дела, необходимая для всестороннего и полного рассмотрения дела собирается на предшествующей стадии рассмотрения заявления, материалов. Так, в соответствии с пунктом 3.24 Регламента в ходе рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у коммерческих организаций документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении, материалах. В соответствии с пунктом 3.29 Регламента результатом рассмотрения заявления, материалов является заключение, в котором помимо прочего, должна быть установлена достаточность материалов для возбуждения дела. В соответствии с пунктом 3.32 Регламента руководитель антимонопольного органа может принять решение о возвращении документов в ответственное структурное подразделение на доработку.

Из изложенного следует, что комиссия вправе запрашивать не любую информацию об обстоятельствах рассматриваемого дела, а только информацию по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.

Следовательно, комиссия обязана сформулировать в запросе конкретные вопросы, возникшие у нее при рассмотрении дела.

Отсутствие в запросе вопросов, возникших при рассмотрении дела, является нарушением части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции, а также требований Регламента, в связи с чем истребование документов не может считаться законным и обоснованным.

По настоящему делу общество, не соглашаясь с выводами судов, указывает, что требование от 29 апреля 2011 г. N ИЩ-05/4443 о предоставлении информации в запрошенном объеме и по запрошенным показателям в краткие сроки антимонопольным органом надлежащим образом не мотивировано.

Ссылка административного органа на часть 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции и общая формулировка "для выяснения обстоятельств, содействующих рассмотрению дел" не может являться указанием на цели и обоснования необходимости запрашиваемой информации и документов.

При этом общество, ссылаясь на ответ Федеральной антимонопольной службы от 26.07.2011, в котором заместитель руководителя Щербаков И.А. указывает, что Управлением проверка по обращению закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" по вопросу установления ООО "ПЖКХ" необоснованно завышенных тарифов услуги захоронения ТБО, необоснованно низких цен на услуги по вывозу ТБО не проводилась.

То есть при отсутствии данных о проведении проверки обоснованность запрошенных документов антимонопольным органом не доказана.

При вынесении обжалуемого постановления антимонопольный орган лишь констатировал факт о неполном представлении заявителем истребуемых документов в установленный срок.

При этом оценка наличия либо отсутствия у заявителя возможности представления документов в установленный срок не дана.

Вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемого административного правонарушения антимонопольным органом не исследовался.

При новом рассмотрении Арбитражный суд Республики Татарстан решением от 23 мая 2012 г. заявленное требование удовлетворил.

При принятии судебного акта суд первой инстанции исходил из того, что в рамках административного производства антимонопольным органом не собрано и не представлено доказательств намеренного и противоправного характера действий заявителя.

Не согласившись с выводами суда, антимонопольный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и отказать в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе указывает, что в мотивировочной части запроса от 29 апреля 2011 г., направленного антимонопольным органом в адрес заявителя, обозначены цели и предмет запроса, а именно: для объективного и всестороннего рассмотрения обращения ЗAO "КЭК", и имеется ссылка на ст. 25 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ), что считается мотивированным обоснованием требования о предоставлении информации.

При этом в вышеуказанном запросе имелась ссылка на тот факт, что в антимонопольный орган на рассмотрение поступило обращение ЗАО "Казанский экологический комплекс" по вопросу установления заявителем необоснованно завышенных тарифов на услуги захоронения ТБО и необоснованно низких цен на услуги по вывозу ТБО.

Антимонопольный орган вправе запросить любую информацию, необходимую для осуществления его деятельности, а именно: для рассмотрения поступившего обращения и установления наличия либо отсутствия в действиях заявителя признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Калькуляция стоимости вывоза ТБО за 2010 и 2011 г.г., представленная заявителем, не отражает сведений о структуре затрат при оказании вышеуказанной услуги, включенных в тариф на вывоз ТБО. При этом данная информация должна была быть представлена в виде таблицы, разработанной антимонопольным органом.

Кроме того, в подтверждение представленных сведений о структуре затрат заявитель в соответствии с запросом антимонопольного орган должен был представить подтверждающие документы. Однако вышеуказанная информация и соответствующие документы отсутствуют.

У заявителя имелось 20 дней для подготовки и представления информации, необходимой антимонопольному органу для выполнения возложенных на него полномочий.

Заявитель имел возможность заявить ходатайство о продлении сроков предоставления информации.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа поступило обращение закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" по вопросу установления заявителем необоснованно завышенных тарифов на услуги захоронения ТБО и необоснованно низких цен на услуги по вывозу ТБО.

В соответствии со ст. 25 закона N 135-ФЗ и в целях объективного и всестороннего рассмотрения вышеуказанного обращения антимонопольным органом в адрес заявителя 29 апреля 2011 г. был направлен запрос о предоставлении информации N ИЩ-05/4443, в котором заявителю было предложено представить следующую информацию и документы:

1) перечень всех договоров, включающих условия по вывозу твердых бытовых отходов, заключенных между заявителем и иными хозяйствующими субъектами, действующих в 2010 г., 2011 г. с указанием наименования хозяйствующих субъектов (потребителей вышеуказанных услуг), контактной информации, их юридического и почтового адреса, с приложением копий вышеуказанных договоров, со всеми приложениями и дополнениями;

2) информацию по форме N 1, представленной в приложении к запросу, о тарифах (ценах) на оказание услуг по вывозу ТБО, применяемых заявителем в 2010 г., 2011 г. при расчетах с каждым потребителем вышеуказанных услуг, с приложением подтверждающих документов (актов выполненных работ, счетов-фактур);

3) информацию о порядке установления заявителем цен (тарифов) на услуги по вывозу ТБО в 2010 г., 2011 г., с указанием формул образования вышеуказанной цены, с приложением расчетов и подтверждающих документов;

4) информацию по форме N 2, представленной в приложении к запросу, о фактических затратах заявителя отдельно в 2010 г., 2011 г., в том числе по оказанию услуг по вывозу ТБО, участвующих в формировании конечной цены на единицу услуги по вывозу ТБО, с приложением документов, подтверждающих затраты;

5) письменные пояснения по структуре затрат заявителя с указанием факторов, позволяющих обществу минимизировать собственные затраты (издержки) по оказанию услуг по вывозу ТБО, поддерживать низкий уровень цен на услуги по вывозу ТБО и иметь прибыль от осуществления данной деятельности.

В указанном запросе срок предоставления информации был установлен до 03 июня 2011 г.

Запрос был получен заявителем 25 мая 2011 г.

30 мая 2011 г. в адрес антимонопольного органа от заявителя поступило ходатайство от 27 мая 2011 г. N 540 о продлении сроков предоставления документов.

Антимонопольным органом было принято решение о продлении сроков предоставления документов до 13 июня 2011 г.

14 июня 2011 г. заявителем в адрес антимонопольного органа были представлены информация и документы, а именно: копии типовых договоров (выборочно), включающих условия по вывозу твердых бытовых отходов, заключенных между заявителем и иными хозяйствующими субъектами с приложениями, акты выполненных работ по вышеуказанным договорам, фотоматериалы, калькуляции размера платы за услуги по вывозу ТБО за 2010 г., 2011 г.

Иные документы, указанные в запросе, заявителем в адрес антимонопольного органа представлены не были, что и явилось основанием для составления в отношении него протокола от 18 июля 2011 г. N А05-674/2011 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

28 июля 2011 г. антимонопольным органом было вынесено постановление по делу N А05-674/2011 о наложении на заявителя административного штрафа за непредставление информации, затребованной антимонопольным органом, в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящим требованием.

При принятии судебного акта об удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого постановления) непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Частью 1 ст. 25 закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) предусмотрено, что коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая служебную переписку в электронном виде.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что законодатель вкладывал в термин "мотивированное требование" иное содержание цели предоставления сведений и информации, не связанное с необходимостью выяснения обстоятельств, содействующих рассмотрению дел в связи с рассмотрением дел о нарушении антимонопольного законодательства. Мотивировка запроса не должна представлять собой просто отсылку к полномочиям антимонопольного органа, в рамках исполнения которых необходимы запрашиваемые документы и указание на номера дел. Мотивировка запроса должна быть описана отдельно, обязательно содержать сведения, обосновывающие необходимость направления запроса, а также необходимость предоставления запрашиваемой информации.

В определении комиссии Управлением должны были быть указаны цели и задачи проверки запрашиваемых сведений, сведения об относимости истребованной информации к рассматриваемому делу, обстоятельства, подлежащие доказыванию, для подтверждения которых требуются запрашиваемые сведения, а также правовые основания истребования информации.

Комиссия вправе запрашивать не любую информацию об обстоятельствах рассматриваемого дела, а только информацию по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.

Следовательно, комиссия обязана сформулировать в запросе конкретные вопросы, возникшие у нее при рассмотрении дела.

Отсутствие в запросе вопросов, возникших при рассмотрении дела, является нарушением ч. 5 ст. 45 Закона о защите конкуренции, а также требований Регламента, в связи с чем истребование документов не может считаться законным и обоснованным.

При отсутствии данных о проведении проверки обоснованность запрошенных документов антимонопольным органом не доказана.

В соответствии с ч. 2 ст. 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Таким образом, у судов первой и апелляционной инстанций отсутствуют правовые основания для переоценки выводов суда кассационной инстанции.

Довод антимонопольного органа о том, что направленный в адрес заявителя запрос содержит мотивированное обоснование необходимости предоставления запрашиваемой информации, арбитражным апелляционным судом признается несостоятельным, поскольку противоречит выводам суда кассационной инстанции и материалам дела.

Суд кассационной инстанции также обратил внимание на тот факт, что нижестоящими судами не дана оценка наличия либо отсутствия у заявителя возможности представления антимонопольному органу документов в установленный срок.

При новом рассмотрении дела судом первой инстанции для исследования вопроса о наличии вины заявителя был осуществлен выезд по месту нахождения заявителя и осуществлен осмотр помещения "Архив" в присутствии представителей заявителя и антимонопольного органа. Осмотром установлено, что в указанном помещении хранятся опечатанные коробки с договорами по юридическим лицам (отдельно) и пакеты с квитанциями по частному сектору (отдельно). В ходе осмотра было произведено частичное вскрытие опечатанных коробок и пакетов на предмет наличия в них договоров, которые изначально были предметом запроса антимонопольного органа, выборочно договоры с юридическими лицами и физическими лицами были обозрены судом и представителем антимонопольного органа на предмет наличия в них необходимой информации. При этом представитель антимонопольного органа подтвердил, что в представленных договорах имеются необходимые сведения, затребованные антимонопольным органом.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Оценив представленные документы и их объем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предоставить реестр договоров по форме N 1 заявителем не представлялось возможным ввиду его отсутствия в электронном виде, а также учитывая объем имеющихся документов, что заявитель физически не мог за 13 дней (из них - 4 дня выходных) составить запрашиваемый реестр и что предоставленная калькуляция размера платы за услуги по вывозу ТБО за 2010 г., 2011 г. указывает на запрошенную информацию по форме N 2.

Кроме того, как пояснил заявитель, представителям антимонопольного органа предлагалось осуществить выезд по месту нахождения заявителя для ознакомления с необходимой информацией. Однако представители антимонопольного органа не согласились на ознакомление с материалами в выездном порядке.

Таким образом, при вынесении оспариваемого постановления антимонопольный орган констатировал лишь факт о неполном представлении заявителем истребуемых документов и не выяснял вопрос о возможности представления указанной информации и документов в установленный срок.

Довод антимонопольного органа о том, что истребованная у заявителя информация должна быть представлена в виде таблицы, разработанной антимонопольным органом, арбитражным апелляционным судом не принимается во внимание, поскольку представление информации по неустановленной форме не является основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

Таким образом, в рассматриваемом случае антимонопольный орган не доказал вину заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Следовательно, в действиях заявителя отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное требование.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 23 мая 2012 г. по делу N А65-18615/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

Н.Ю. Марчик С.Т. Холодная