Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2012 г. N 02АП-3544/12

г. Киров

12 июля 2012 г.

Дело N А17-9792/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Караваевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи:

представителей заявителей Филина Д.С., действующего на основании доверенности администрации Кинешемского муниципального района от 06.02.2012, Чуенкова Е.М., действующего на основании доверенности комитета по транспорту Ивановской области от 22.05.2012,

представителей ответчика Шапошниковой О.А., действующей на основании доверенности от 11.01.2012, Маракасовой Д.В., действующей на основании доверенности от 02.02.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.04.2012 по делу N А17-9792/2011, принятое судом в составе судьи Калиничеваой М.С.

по заявлению администрации Кинешемского муниципального района (ОГРН 1033700450112, Ивановская область, г. Иваново, ул. Ленина, д.12), комитета Ивановской области по транспорту (ОГРН 1063702101000, Ивановская область, г. Иваново, ул. Куконковых, д. 139)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН 1023700560619, Ивановская область, г. Иваново, ул. Жданова, д.10),

третье лицо: индивидуальный предприниматель Малинин Евгений Николаевич (ОГРНИП 370300181738, г. Кинешма),

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

администрация Кинешемского муниципального района (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - ответчик, антимонопольный орган, Управление) о признании решения от 15.12.2011 по делу N 02-30/2011-025 (в части признания администрации Кинешемского муниципального района нарушившей пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции") и предписания от 15.12.2011 N 02-30/2011-025-2 Управления незаконными.

Комитет Ивановской области по транспорту (далее - заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению о признании решения от 15.12.2011 N 02-30/2011-025, предписания от 15.12.2011 N 02-30/2011-025-3, вынесенных антимонопольным органом, незаконными.

Указанные заявления приняты к производству Арбитражным судом Ивановской области, делам присвоены номера А17-9792/2011, А17-9819/2011. Определением от 28.02.2012 указанные дела объединены в одно производство, делу присвоен номер А17-9792/2011 (том 2, л.д. 18-19).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен индивидуальный предприниматель Малинин Е.Н (далее - третье лицо, ИП Малинин Е.Н.) (том 2, л.д. 6-7).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 10.04.2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе заявитель указывает, что признаки согласованных действий, указанные в статье 8 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции) распространяются исключительно на хозяйствующие субъекты; Управлению не требовалось доказывать наличие признаков, указанных в статье 8 Федерального закона о защите конкуренции; разногласия по вопросу полномочий Комитета по заключению договоров перевозки имели место только в отношении Кинешемского муниципального района, а в отношении иных районов (Тейковского, Ивановского, Вичугского) таких разногласий не было; Администрация не имела полномочий на заключение договоров в отношении пригородных (межмуниципальных) маршрутов; с 2007 года Комитет осуществлял денежное возмещение Предпринимателю за перевозку льготных категорий граждан; в результате ревизии маршрутов Ивановской области и маршрутов Кинешемского муниципального района, оформленной письмом Комитета от 11.10.2011 и письмом Администрации от 26.10.2011, Администрации фактически получила право организовывать транспортное обслуживание на межмуниципальных (пригородных) маршрутах, в том числе на маршрутах: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика".

Заявители в отзывах на апелляционную жалобу приведенные в ней доводы опровергают, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя третьего лица.

В заседании суда представители сторон поддержали свои позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.04.2009 Администрацией и ИП Малининым Е.Н. (перевозчик) заключен договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах автомобильным транспортом общего пользования по территории Кинешемского муниципального округа (том 2, л.д. 64-65). Из указанного договора следует, что Администрация поручает, а перевозчик осуществляет перевозку пассажиров на пригородных регулярных автобусных маршрутах согласно перечню маршрутов указанных в приложении N 1 к настоящему договору (пункт 1.1). Согласно указанному договору пассажирские перевозки осуществляются по маршрутам: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" (том 2, л.д. 66-67).

08.06.2011 в Управление поступило обращение Кинешемской городской прокуратуры, в котором указано, что действия Администрации, выразившиеся в заключении договоров перевозки с рядом хозяйствующих субъектов без проведения конкурсного отбора нарушают положения Федерального закона о защите конкуренции (том 3, л.д. 3-4).

05.07.2011 Управлением издан приказ о возбуждении дела N 02-30/2011-025 по признакам нарушения Администрацией и Предпринимателем части 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции (том 3, л.д. 15).

Определением от 09.11.2011 к участию в названном деле в качестве ответчика привлечен Комитет (том 3, л.д. 139-136).

15.12.2011 Управление вынесло решение о признании Администрации, Комитета и ИП Малинина Е.Н. нарушившими пункт 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий, в результате которых на протяжении длительного периода времени перевозка пассажиров по регулярным маршрутам: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" осуществляется ИП Малининым Е.Н., допущенным к осуществлению регулярных пассажирских перевозок по указанным маршрутам без предшествующей процедуры конкурсного отбора перевозчиков (том 2, л.д. 56-63). Из указанного решения следует, что, по мнению антимонопольного органа, населенные пункты п. Октябрьский и Птицефабрика расположены в Кинешемском муниципальном районе; г. Кинешма не входит в состав Кинешемского муниципального района; маршруты "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" не являются внутримуниципальными; исходя из положений статьи 2 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-03 "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области" (далее - Закон о пассажирских перевозках в Ивановской области), маршруты, указанные в договоре от 30.04.2009, подпадают под определение пригородного маршрута, а также межмуниципального маршрута; согласно пункту 1 статьи 6 Закона о пассажирских перевозках в Ивановской области, пункту 4 статьи 9 Закона Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее - Закон об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области), пунктам 3.1, 3.7.7, 3.7.12. Положения о комитете Ивановской области по транспорту, утвержденного указом губернатора Ивановской области от 18.06.2010 N 74-уг, следует, что полномочия по заключению договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок по данным пригородным (межмуниципальным) маршрутам предоставлены Комитету; при заключении 30.04.2009 без проведения конкурсного отбора перевозчиков договора на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский", "г. Кинешма - Птицефабрика", Администрация и ИП Малинин Е.Н. осознавали отсутствие правовых оснований для этого, однако продолжают осуществлять согласованные действия по его исполнению; Комитет располагает сведениями о существовании маршрутов: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский", "г. Кинешма - Птицефабрика", так как, являясь структурным подразделением правительства Ивановской области, обладает достаточными сведениями об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области, в том числе на территории муниципальных районов; Комитет обязан проводить ревизию маршрутной сети регулярных автобусных маршрутов посредством взаимодействия с органами местного самоуправления; учитывая наличие заключенных Предпринимателем и Комитетом соглашений от 01.01.2011 N ЛП 11-13-4/1, от 01.03.2011 N ЛП 11-13-2/219 об оказании услуг по перевозке льготных категорий граждан на всех видах пассажирского транспорта и осуществление Комитетом деятельности по ежемесячному сбору отчетов транспортных организаций (хозяйствующих субъектов) о количестве поездок, с использованием социальных карт, Комитет располагает достаточной информацией, служащей основанием для проведения обследования данных маршрутов с целью выявления реальной потребности населения на предоставление транспортного обслуживания на них, однако не предпринимает никаких действий по обеспечению соответствующих пассажиропотоков транспортным обслуживанием; маршруты "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский", "г. Кинешма - Птицефабрика" до настоящего времени не внесены в реестр пригородных и межмуниципальных маршрутов Ивановской области; в письме от 25.10.2007 Комитет правильно квалифицировал соответствующие маршруты (типы маршрутов) как пригородные, однако в 2010 году Комитет и Администрация стали рассматривать вышеназванные маршруты как внутримуниципальные. В обжалуемом решении Управление пришло к выводу о наличии согласованных действий, в рамках которых Комитет не реализует возложенные на него законом полномочия, снимая с себя обязанность по организации конкурсного отбора хозяйствующих субъектов, и без каких-либо оснований предоставляет ее Администрации, которая, пользуясь этим, возложила на себя функцию организатора перевозок на данных маршрутах, заключив договор от 30.04.2009 с предпринимателем Малининым Е.Н., который продолжает осуществлять деятельность по регулярным пассажирским перевозкам по маршрутам "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский", "г. Кинешма - Птицефабрика".

15.12.2011 Управлением выдано Администрации предписание N 02-30/2011-025-2 (далее - предписание от 15.12.2011) с требованием прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, для чего в срок до 29.12.2011 прекратить транспортное пассажирское обслуживание населения по договору от 30.04.2009, заключенному с предпринимателем Малининым Е.Н. на осуществление пассажирских перевозок по автобусным маршрутам регулярного сообщения "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" (том 2, л.д. 55).

15.12.2011 Управлением выдано Комитету предписание N 02-30/2011-025-3 с требованием прекратить согласованные действия, нарушающие антимонопольное законодательство и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего в срок до 29.12.2011 рассмотреть вопрос, в пределах своей компетенции, о необходимости организации транспортного пассажирского обслуживания по автобусным маршрутам регулярного сообщения "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" и в случае наличия необходимости организации транспортного пассажирского обслуживания населения по данным маршрутам, организовать отбор перевозчиков (том 3, л.д. 161).

Не согласившись с указанными решением и предписаниями Управления, Администрация и Комитет обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что обжалуемые решение N 02-30/2011-025 и предписания N 02-30/2011-025-2, N 02-30/2011-025-3 противоречат законодательству и нарушают права и законные интересы заявителей, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Из статьи 8 Федерального закона о защите конкуренции следует, что согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Подтверждать отсутствие со стороны конкретного хозяйствующего субъекта нарушения в виде согласованных действий могут в том числе доказательства наличия объективных причин собственного поведения этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке и (или) отсутствия обусловленности его действий действиями иных лиц.

Таким образом, действия, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но не отвечающие признакам, определенным в статье 8 Федерального закона о защите конкуренции не могут быть признаны согласованными действиями и свидетельствовать о нарушении пункта 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции.

Из содержания обжалуемого решения Управления следует, что согласованные действия Администрации, Комитета, ИП Малинина Е.Н. на рынке пассажирских перевозок по маршрутам "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" антимонопольным органом усмотрены в заключении 30.04.2009 Администрацией и предпринимателем Малининым Е.Н. договора на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика" без проведения конкурсного отбора перевозчиков и исполнении данного договора до настоящего времени; бездействии Комитета, осведомленного о вышеназванных действиях Администрации, выразившимся в непринятии мер по проведению обследования соответствующих маршрутов, организации отбора хозяйствующих субъектов.

Между тем из материалов дела следует, что Администрация в письме от 04.10.2007 N 1878 (том 2, л.д. 131-133), направленном в адрес антимонопольного органа указала, что все маршруты, проходящие на территории района, и связывающие поселения в границах муниципального района, а также с центром района, являются внутримуниципальными, в силу чего полномочия по заключению договоров с перевозчиками по внутримуниципальным маршрутам предоставлены Администрации. Отвечая на данное письмо антимонопольный орган, указал, что в действиях Администрации отсутствует направленность на ущемление интересов хозяйствующих субъектов, ограничение доступа на рынок пригородных и межмуниципальных пассажирских перевозок, либо устранение с него хозяйствующих субъектов (письмо от 30.10.2007 N 02-30/2431) (том 2, л.д. 134). Администрация 12.10.2007 направила в адрес Комитета и прокурора г. Кинешма письмо N 1949, в котором также указала, что полномочия по заключению договоров с перевозчиками по внутримуниципальным маршрутам предоставлены Администрации, а Комитет превышает свои полномочия в части заключения договоров с предпринимателями на транспортное обслуживание. Отвечая на указанное письмо Администрации, Комитет указал, что спорные маршруты являются межмуниципальными; организация транспортного обслуживания таких маршрутов относится к компетенции Комитета; заключенные Администрацией договоры на указанные маршруты являются недействительными (ничтожными) сделками (письмо от 25.10.2007 N 1750) (том 3, л.д. 29). Также Комитет 01.08.2008 направил в прокуратуру Ивановской области письмо N 1313, в котором указал, что договоры на осуществление перевозок на межмуниципальных маршрутах должны заключаться перевозчиками с Комитетом и просил дать оценку действий Администрации по заключению договоров с перевозчиками на осуществление пассажирских перевозок по межмуниципальным маршрутам.

Постановлением главы Кинешемского муниципального района от 14.04.2009 N 219 маршруты: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский", "г. Кинешма - Птицефабрика" включены в реестр пригородных автобусных маршрутов Кинешемского муниципального района на 2009-2010 годы.

В материалах дела не имеется достаточных доказательств того, что Комитетом осуществлена передача рассматриваемых пригородных (межмуниципальных) маршрутов в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии доказательств согласованности действий Администрации, Комитета и ИП Малинина, в связи с чем Управление не имело оснований для принятия решения N 02-30/2011-025 и направления предписаний N 02-30/2011-025-2, N 02-30/2011-025-3.

С учетом изложенного обжалуемые решение и предписания антимонопольного органа не соответствуют положениям статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, нарушают права и законные интересы заявителей, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания их недействительными. Таким образом, требования Администрации и Комитета судом удовлетворены правомерно.

Доводы апелляционной жалобы о том, что признаки согласованных действий, указанные в статье 8 Федерального закона о защите конкуренции распространяются исключительно на хозяйствующие субъекты; Управлению не требовалось доказывать наличие признаков, указанных в статье 8 Федерального закона о защите конкуренции, отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неверном толковании норм Федерального закона о защите конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что разногласия по вопросу полномочий Комитета по заключению договоров перевозки имели место только в отношении Кинешемского муниципального района, а в отношении иных районов (Тейковского, Ивановского, Вичугского) таких разногласий не было; Администрация не имела полномочий на заключение договоров в отношении пригородных (межмуниципальных) маршрутов; с 2007 года Комитет осуществлял денежное возмещение Предпринимателю за перевозку льготных категорий граждан, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку в рассматриваемой ситуации не свидетельствуют о согласованности действий между тремя лицами - Администрацией, Комитетом, ИП Малининым Е.Н.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в результате ревизии маршрутов Ивановской области и маршрутов Кинешемского муниципального района, оформленной письмом Комитета от 11.10.2011 и письмом Администрации от 26.10.2011, Администрация фактически получила право организовывать транспортное обслуживание на межмуниципальных (пригородных) маршрутах, в том числе на маршрутах: "г. Кинешма (пл. Революции) - п. Октябрьский"; "г. Кинешма - Птицефабрика", также отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку в материалах дела не имеется доказательств того, что указанные маршруты были включены в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.04.2012 по делу N А17-9792/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

П.И. Кононов А.В. Караваева