Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2012 г. N 18АП-7336/12

г. Челябинск

15 августа 2012 г.

Дело N А76-3233/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 15 августа 2012 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мохначевой О.П., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09 июня 2012 г. по делу N А76-3233/2012 (судья Бастен Д.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

от Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - Красина Н.А. (доверенность от 26.10.2011 N 20819);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Гареев В.М. (доверенность от 17.05.2012 N 49).

Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска (далее - заявитель, Комитет, КУИЗО) обратился в арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Управление ФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) о признании недействительными пунктов 1 и 3 резолютивной части решения от 23.11.2011 по делу N 48-07/11.

Определением суда первой инстанции от 30.03.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства Администрации г.Челябинска (далее - Управление ЖКХ), общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Созвездие" (далее - ООО УК "Созвездие", общество), Прокуратура г.Челябинска.

Решением суда от 09.06.2012 (резолютивная часть объявлена 09.06.2012) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет, не согласившись с вынесенным решением, обжаловал судебный акт в апелляционном порядке, в жалобе просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что правовым основанием для заключения агентского договора от 01.09.2005 N АД-4 является пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". При заключении агентского договора ООО "УК "Созвездие" не были переданы исключительные функции и права собственника муниципального имущества, поскольку распоряжение муниципальным имуществом является исключительной компетенцией Комитета. Также заявитель указывает, что при пассивном поведении собственников помещений многоквартирного дома, Комитет выполнял свои полномочия согласно Федеральным законам от 06.10.2003 N 131-ФЗ и от 29.12.2004 N 189-ФЗ. При заключении агентского договора не нарушены пункты 3, 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как по результатам проведенного конкурса не подано ни одной заявки от управляющих организаций.

До судебного заседания от антимонопольного органа в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет"; в судебное заседание третьи лица не явились. С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании материалов проверки, поступивших из Прокуратуры г.Челябинска антимонопольным органом возбуждено дело N 48-07/11 по признакам нарушения Комитетом и Управлением ЖКХ части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), а также по признакам нарушения Комитетом и ООО "УК "Созвездие" статьи 16 указанного Федерального закона.

По результатам рассмотрения дела 23.11.2011 принято решение, которым действия Комитета и Управления ЖКХ по участию в агентском договоре, предусматривающем передачу ООО УК "Созвездие" функций органа местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом, признаны нарушением части 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (пункт 1 резолютивной части решения).

Также указанным решением агентский договор от 01.09.2005 N АД-4 с учетом дополнительных соглашений к нему N 1 от 01.12.2005, N2 от 01.12.2005, N3 от 01.02.2006, признан нарушающим пункты 3 и 4 статьи 16 Федерального закона N135-ФЗ (пункт 3 резолютивной части решения) (л.д.19-24 т.1).

Не согласившись с решением антимонопольного органа в части указанных пунктов 1, 3, Комитет обратился в суд с заявлением об их оспаривании.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о том, что Комитет необоснованно наделил ООО УК "Созвездие" полномочиями собственника муниципального имущества, которым является муниципальное образование "город Челябинск", по управлению и владению имуществом, являющимся предметом Агентского договора.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительными оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие данных актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения о нарушении антимонопольного законодательства, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на антимонопольный орган.

Согласно части 3 статьи 7 Закона о конкуренции (действующей в период заключения агентского договора от 01.09.2005 N АД-4) запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (действующей в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Согласно статье 16 Федерального закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков) (пункт 3); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4).

Как установлено судом, Комитетом, Управлением ЖКХ и ООО УК "Созвездие" 01.09.2005 заключен на неопределенный срок агентский договор N АД-4 (далее - Агентский договор). В состав переданного по Агентскому договору имущества включен муниципальный жилой фонд балансовой стоимостью более 240 млн. руб. (47 многоквартирных жилых домов), а также иное муниципальное имущество, такое как объекты благоустройства (аппарат электросварочный, ограждение по ул. Свободы, 84), малые формы (качели, карусели, горки, лабиринт - всего 41 объект), насосная станция (2 объекта).

Согласно пункту 1.2 Агентского договора ООО УК "Созвездие" (Агент) должно заключать договоры, направленные на содержание, обслуживание, ремонт муниципального имущества, а именно муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, расположенных в домах муниципального жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства, непосредственно связанных с обслуживанием населения и других потребителей, а также другого недвижимого имущества, входящего в муниципальную казну и принадлежащего на праве собственности непосредственно муниципальному образованию - "Город Челябинск".

В дальнейшем в соответствии с заключенными дополнительными соглашениями к Агентскому договору от 01.12.2005 N 1, от 01.12.2005 N 2, от 01.02.2006 N 3, в управление ООО УК "Созвездие" переданы не только многоквартирные дома (порядка 500 многоквартирных домов), но и объекты благоустройства (спортивные площадки, тепловые пункты, 9 водопроводные сети, насосные и водопроводные станции, теплотрассы), то есть фактически комплекс муниципального имущества.

Всего в период действия Агентского договора (с 01.09.2005 по 17.08.2011) ООО УК "Созвездие" передано порядка 940 многоквартирных домов, более 200 объектов благоустройства, более 100 объектов коммунального обслуживания домов (насосные, водопроводные станции, теплотрассы) из них: до 01.05.2008 передано порядка 920 многоквартирных домов, исключено - порядка 320 многоквартирных домов, а после 01.05.2008 передан - 1 многоквартирный дом, исключено - порядка 130 многоквартирных домов.

Согласно условиям Агентского договора обществу предоставлены права по заключению от своего имени на конкурсной основе договоров с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства на техническое обслуживание, содержание, капитальный и текущий ремонт муниципального имущества. В рамках Агентского договора ООО УК "Созвездие" вправе осуществлять контроль за выполнением условий договоров по содержанию, обслуживанию и ремонту муниципального имущества, контроль за его технической эксплуатацией в соответствии с действующим законодательством, нормативными актами органа местного самоуправления г. Челябинска и другими правовыми актами, а также иные контрольные и надзорные полномочия (пункты 2.1.1 Агентского договора).

Согласно договору, Агент вправе представлять интересы Комитета, Управления ЖКХ от своего имени в договорах о совместном владении домов и долевом участии, осуществлять контроль исполнения договорных обязательств пользователями нежилых помещений арендаторами (пункт 2.1.2), осуществлять контроль целевого использования жилых помещений учет высвобождаемых муниципальных жилых помещений, ведение учета по движению муниципального имущества, размещение муниципального заказа в сфере ЖКХ (пункт 2.1.6), представлять интересы Комитета, Управления по управлению жилыми помещениями в жилых домах ТСЖ, жилищных, жилищно-эксплуатационных и жилищно-строительных кооперативах (пункт 2.1.4).

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности оспариваемых пунктов 1 и 3 решения антимонопольного органа от 23.11.2011 по делу N 48-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства и соответствии оспариваемого акта нормам действующего законодательства.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 24 раздела II Положения о Комитете, утвержденного Постановлением Главы города Челябинска от 26.12.2005 N 1507-п, Комитет имеет исключительное право распоряжаться муниципальным имуществом.

В соответствии с Положением об Управлении ЖКХ, утвержденным Постановлением Главы города Челябинска от 29.12.1999 N 1750-п, основными задачами Управления ЖКХ, в том числе являются: обеспечение комплексного, сбалансированного и пропорционального развития жилищно-коммунального хозяйства; осуществление единой финансово-экономической, технической, инвестиционной, кадровой и социальной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства, разработка мероприятий по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства; координация деятельности организаций различных форм собственности, обеспечивающих эксплуатацию жилищного фонда, расположенного на территории города Челябинска; координация деятельности подразделений Администрации города по вопросам проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства; подготовка и контроль мероприятий по реализации жилищно-коммунальной политики города.

На основании выше указанного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные в Агентском договоре права и обязанности Агента относятся к действиям по управлению и владению собственником муниципальным имуществом и о том, что Управление ЖКХ и Комитет необоснованно наделили ООО УК "Созвездие" полномочиями собственника муниципального имущества, что является нарушением части 3 статьи 7 Закона о конкуренции и части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 настоящего Кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

В соответствии с частью 2 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: 1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; 2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; 3) управление управляющей организацией.

Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме (часть 3 статьи 161 Кодекса).

Орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано (часть 4 статьи 161 указанного Кодекса).

Таким образом, на момент заключения и действия Агентского договора выбор управляющей организации для управления многоквартирными домами был возможен только по решению собственников жилых помещений в таких домах либо путем проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации, в случае если собственники не реализовали свое право на выбор управляющей организации.

Между тем в нарушение указанных требований Комитетом, Управлением ЖКХ и ООО УК "Созвездие" заключен Агентский договор, на основании которого общество принимает в управление многоквартирные дома.

Учитывая выше указанные обстоятельства, антимонопольный орган пришел к правомерному выводу о том, что положения Агентского договора свидетельствуют о достижении между сторонами договоренности, которая приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере управления многоквартирными домами, в том числе к разделу товарного рынка по составу продавцов или покупателей, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов, то есть к нарушению пунктов 3, 4 статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ.

Довод апелляционной жалобы о том, что Комитет действовал в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", так как не вправе понуждать собственников многоквартирных домов выбрать способ управления многоквартирным домом, является несостоятельным.

Согласно статье 18 указанного Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ (в редакции от 29.12.2006) орган местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации проводит до 01.05.2008 открытый конкурс по выбору управляющей организации, если собственниками помещений в многоквартирном доме до 01.01.2007 не выбран способ управления многоквартирным домом или принятое такими собственниками решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано. Субъекты Российской Федерации вправе установить сроки начала и окончания проведения указанных конкурсов для всех или отдельных муниципальных образований при условии их проведения не позднее 1 мая 2008 года.

Между тем, как следует из материалов дела, в нарушение выше указанных требований законодательства конкурсы по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, переданных в управление Обществу, не проводились, за исключением 27 домов.

Согласно части 2 статьи 18 указанного Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ (введена Федеральным законом от 29.12.2006 N 251-ФЗ) ранее возникшие обязательства организаций, отвечающих за управление, содержание и ремонт многоквартирного дома, сохраняются до момента возникновения обязательств, связанных с управлением многоквартирным домом в соответствии с положениями раздела VIII Жилищного кодекса Российской Федерации.

Указанная норма не могла являться основанием для продолжения действия Агентского договора, так как указанное соглашение с 01.09.2005 наделяет хозяйствующий субъект - ООО УК "Созвездие" функциями и правами собственника муниципального имущества и ведет к разделу товарного рынка и ограничению доступа на него.

Таким образом, Комитет, как представитель собственника муниципального имущества, передал в управление обществу многоквартирные дома при отсутствии на это законных оснований и в отсутствие конкурентных процедур. ООО УК "Созвездие" в нарушение требований Жилищного кодекса Российской Федерации, при отсутствии решений собственников помещений, без участия в торгах по отбору управляющей организации, то есть в отсутствие законных и конкурентных процедур, получило право управлять многоквартирными домами, указанными в Агентском договоре и, следовательно, необоснованные преимущества при осуществлении деятельности на рынке управления многоквартирными домами.

Довод апелляционной жалобы о том, что при заключении агентского договора не нарушены пункты 3, 4 статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ, так как по результатам проведенного конкурса не подано ни одной заявки от управляющих организаций, отклоняется. Отсутствие заявок при проведении единственного конкурса (02.02.2012) по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами не может свидетельствовать о недоказанности ограничения доступа на товарный рынок и раздела товарного рынка, так как рассматриваемый Агентский договор действовал с 01.09.2005 до рассмотрения дела антимонопольным органом.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к верному выводу о соответствии оспариваемого решения антимонопольного органа положениям Закона о конкуренции и Федерального закона N 135-ФЗ и недоказанности нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Комитет освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09 июня 2012 г. по делу N А76-3233/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

В.Ю. Костин О.Б. Тимохин