Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2012 г. N 16АП-2124/12

г. Ессентуки

21 августа 2012 г.

Дело N А18-113/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 августа 2012 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А., судей: Баканова А.П., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Петросян Л.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия на решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 22.06.2012 по делу N А18-113/2012 (судья Нальгиев Б.Х.),

по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия к ГУ "Ингушская республиканская клиническая больница",

о взыскании,

при участии в судебном заседании:

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия: Евлоев Б.Н. (доверенность);

от ГУ "Ингушская республиканская клиническая больница": не явились;

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия (далее - фонд) обратился в Арбитражный суд Республики Ингушетия с исковым заявлением к ГУ "Ингушская республиканская клиническая больница" (далее - учреждение) о взыскании в бюджет фонда денежных средств за использование не по целевому назначению средств, перечисленных учреждению по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в общей сумме 424600 руб., в том числе: 212300 - сумму, использованную по нецелевому назначению, 212300 - штраф в размере суммы нецелевого использования средств.

Решением суда от 22.06.2012 в удовлетворении требований фонда отказано.

Фонд обжаловал решение суда в апелляционном порядке, просил решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов фонд в апелляционной жалобе указал на то, что решение принято с нарушением и неправильным применением норм материального права.

В судебном заседании апелляционного суда представитель фонда пояснил, что спорная сумма и штраф взыскиваются на основании Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (п.9 ст.39) /далее - Закон N326-ФЗ/ и ст.1064 ГК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, фондом проведена плановая проверка целевого и рационального использования финансовых средств обязательного медицинского страхования учреждения за 2010 и 2011 годы.

В результате проведенной комплексной проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования и обеспечения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи фондом выявлено нецелевое использование учреждением в период с 2010 по 2011 годы средств обязательного медицинского страхования в сумме 412000 руб., о чем составлен акт от 29.11.2011 N 14.

Фонд в акте фактически разрешил вопрос о привлечении учреждения к ответственности в виде административного штрафа в размере 212300 рублей на основании п.9 ст.39 Закона N 326-ФЗ.

На основании результатов проверки фонд направил учреждению требование от 24.01.2012 N 09-12/135 об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования в срок до 04.02.2011 путем перечисления на расчетный счет фонда денежных средств, использованных не по назначению за период с 01.06.2011 по 24.11.2011 в размере 212300 рублей, а также уплатить штраф в размере 212300 рублей.

Неперечисление учреждением денежных средств послужило основанием для обращения фонда в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании.

В силу статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 части 8 раздела 3 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.1998 N 857, функцией Федерального фонда ОМС, а также его территориальных органов является осуществление контроля за рациональным использованием финансовых средств в системе ОМС, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (далее - Указ N 1095) в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В пункте 4 Указа N 1095 предусмотрено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

При этом территориальным фондам ОМС законодательно не предоставлено право предъявлять иски о взыскании с медицинских учреждений либо о восстановлении на счете медицинских учреждений за счет иных бюджетов средств ОМС, использованных не по целевому назначению.

В соответствии с абзацем 2 статьи 9 Федерального закона от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" порядок расходования средств, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды, а также условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования

Из положений Закона N 326-ФЗ следует, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

В качестве субъектов медицинского страхования выступают застрахованные лица; страхователи; Федеральный фонд. Участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды; страховые медицинские организации; медицинские организации (статья 9 Закона N 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 37 Закона N 326 - ФЗ право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию реализуется на основании заключенных в его пользу между участниками обязательного медицинского страхования договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Согласно пункту 1 статьи 38 Закона N 326 - ФЗ по договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам в соответствии с условиями, установленными территориальной программой обязательного медицинского страхования, за счет целевых средств.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона N 326 - ФЗ договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном настоящим Федеральным законом порядке.

В части 2 статьи 39 Закона N 326- ФЗ указано, что по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Апелляционным судом учитывается, что, как следует из акта от 29.11.2011 N 14 и материалов дела, фондом непосредственно перечислено учреждению 876217,81 руб. (п/п N N 155,160,227 л.д.10,95,103,105); страховой медицинской организацией перечислено учреждению 3307838,65 руб. (л.д.10,96-102,104). При этом, как следует из акта от 29.11.2011 N 14, учреждение израсходовало 1563405,33 руб. на цели, не повлекшие какие-либо претензии со стороны фонда. Таким образом, по целевому назначению была использована сумма, значительно превышающая ту, которая перечислена фондом учреждению. Фонд, предъявляя иск, не представил доказательств позволяющих сделать вывод, что спорная сумма нецелевого использования была израсходована за счет средств, перечисленных учреждению фондом. В данном случае, обезличенность денежных средств не подтверждает право фонда на предъявление иска о взыскании спорной суммы.

Судом апелляционной инстанции установлено, что между учреждением и фондом не возникло обязательства вследствие причинения вреда, так как взыскиваемые денежные средства были перечислены учреждению страховой медицинской организацией "Макс-М" в рамках договоров, участником которых фонд не является, следовательно, у фонда отсутствуют основания для взыскания их, как использованных не по целевому назначению в качестве убытков вследствие причинения вреда.

В акте проверки учреждения от 29.11.2011 N 14 фондом установлено, что в соответствии с планом предупредительных мероприятий по расходованию средств резерва финансирования мероприятий на 2010 - 2011 годы выделены средства в размере 4184056,46 руб., из них:

- фондом - 876217, 81 руб.,

- страховой медицинской организацией "Макс-М" - 3307838, 65.

В ходе проверки фондом установлено, что средства резерва финансирования предупредительных мероприятий в размере 412000 руб. использованы по нецелевому назначению, в том числе:

- согласно договору подряда N 39-40 ООО "Стрймонтаж" за ремонт морозильной камеры - 88300 руб.,

- согласно договорам Р11002004 и Р11002005 от 06.07.2011 ООО "Олимпас Москва" за ремонт медицинского оборудования 124400 руб.,

- согласно договору N 8 от 12.01.2011 ООО "Парадиз - М" за ремонт медицинского оборудования 1997000 руб.

Из пояснений представителя фонда в судебном заседании апелляционной инстанции следует, что в рамках настоящего дела не взыскивается сумма 199700 руб., указанная в акте 29.11.2011 N 14 как использованная по нецелевому назначению (договор N 8 от 12.01.2011). Представитель фонда пояснил апелляционному суду, что сумма иска 212300 руб. состоит из двух сумм, указанных в акте: 88300 руб. и 124400 руб., которая подлежит взысканию на основанию на основании ст. 1064 ГК РФ. При этом каких-либо пояснений относительно отличий суммы иска (212300руб. - "использованная по нецелевому назначению") и суммы 88300руб. + 124400руб. = 212700руб. (разница 400руб.) представитель фонда не дал. Указанная разница не заявлена фондом к взысканию, фактическая арифметическая ошибка фонда не влияет на рассмотрение дела, спор в этой части отсутствует, в связи с чем необходимость в устранении противоречий в этой части отсутствует.

Разделом 7 Приказа ФФОМС от 17.12.1998 N 100 "Об утверждении и введении Инструкции "О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств ОМС в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС" (далее - Приказ N 100) установлен порядок оформления результатов проверки медицинского учреждения, функционирующего в системе ОМС.

Исследовав акт проверки от 29.11.2011 N 14, апелляционным судом установлено, что в акте не отражены конкретные данные о выявленных нарушениях действующего законодательства Российской Федерации по использованию средств ОМС, не зафиксировано конкретное событие нецелевого и нерационального использования средств ОМС, отсутствует ссылка на доказательства нецелевого использования средств ОМС. В акте не указано, какие документы подвергнуты сплошной и выборочной проверке. Не указана дата договора подряда N 39-40.

В разделе 7 Приказа N 100 указано на то, что в акте должна быть соблюдена объективность выявленных фактов и данных. Результаты проверки излагаются в акте только на основе проверенных данных и фактов, вытекающих из документов с приложением копий указанных материалов.

Из акта не усматривается, когда, кому учреждением была перечислена спорная сумма (212300 руб.), отсутствуют сведения о конкретных реквизитах платежных документов на перечисление. На вопрос суда представитель фонда затруднился дать пояснения о наличии таких документов и возможности их предоставить суду.

Апелляционным судом также выяснялся вопрос о целях расходования спорной суммы для ремонта морозильной камеры и ремонта медицинского оборудования. Из акта от 29.11.2011 N 14 не усматривается каких либо указаний и сведений относительно обстоятельств отсутствия принадлежности морозильной камеры и результатов ремонта медицинского оборудования к перечню мероприятий, указанных в "Порядке использования резерва финансирования предупредительных мероприятий (РФПМ)" (утв. решением Правления Республиканского ФОМС Республики Ингушетия от 05.05.2008) /далее - Порядок/, в частности положений о приобретении и ввода в действие современной медицинской техники (л.д.42). В акте от 29.11.2011 N 14 не содержится сведений и фондом не представлено доказательств, подтверждающих, что морозильная камера и медицинское оборудование, ремонт которых оплачивался учреждением, использовались для иных целей, отличных от указанных в Порядке.

К акту от 29.11.2011 N 14 не приложены документы, копии материалов, на основании которых фонд пришел к выводам о нецелевом использовании средств ОМС. В акте имеется указание на План предупредительных мероприятий по расходованию средств резерва финансирования мероприятий на 2010-2011 годы. В нарушении Приказа N100 (раздел 7) акт не имеет каких-либо приложений, фондом не приложен и в материалах дела не имеется названного Плана. На вопрос апелляционного суда представитель фонда затруднился дать пояснения о наличии этого документа.

Таким образом, судом апелляционной инстанции, при выяснении вопроса о наличии каких-либо приложений, документов к акту от 29.11.2011 N 14, плана предупредительных мероприятий, платежных документов, подтверждающих перечисление денежных средств учреждением ООО "Строймонтаж" и ООО "Олимпас Москва", установлено отсутствие этих документов.

Объективность указанных в акте от 29.11.2011 N 14 фактов и данных не подтверждается доказательствами, имеющимися в материалах дела. В акте от 29.11.2011 N14 фактически отсутствует фиксация правонарушения, указание - в чем конкретно оно выражалось, дата его совершения (когда, кому перечислялись средства), отсутствует индивидуализация морозильной камеры и медицинского оборудования, отсутствует указание на несоответствие цели расходования средств требованиям нормативных правовых актов и по каким признакам фонд установил это несоответствие (использование не по целевому назначение спорной суммы).

В судебном заседании представитель фонда также затруднился пояснить обоснованность выводов о включении в средства нецелевого использования 88300 руб. согласно договору подряда N 39-40 ООО "Стрймонтаж" за ремонт морозильной камеры и 124400 руб. согласно договорам Р11002004 и Р11002005 от 06.07.2011 ООО "Олимпас Москва" за ремонт медицинского оборудования.

Представитель фонда не назвал причин препятствующих использованию в медицинской деятельности учреждения морозильной камеры и медицинского оборудования, ремонт которых был произведен. Названный Порядок использования резерва финансирования предупредительных мероприятий не исключает возможность и необходимость ремонта медицинского оборудования.

Из акта от 29.11.2011 N 14 следует, что фонд в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326 - ФЗ (в ред. Федерального закона от 14.06.2011 N 136-ФЗ) предлагает уплатить штраф в размере 212300 руб.

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 326 - ФЗ средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ не предусмотрена возможность фонда взыскивать указанный в настоящей статье штраф в судебном порядке.

В соответствии с разделом 7 Приказа N 100 по результатам проверки территориальный фонд обязательного медицинского страхования направляет медицинскому учреждению Предписание об устранении нарушений, выявленных в результате проверки по использованию средств обязательного медицинского страхования, в котором устанавливаются сроки устранения недостатков и суммы восстановления средств ОМС.

При выявлении случаев грубого нарушения медицинским учреждением целевого и рационального использования средств ОМС материалы проверок в установленном порядке передаются в органы управления здравоохранением для наложения дисциплинарных или административных взысканий.

Также суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что фондом при привлечении учреждения к ответственности и наложении на него санкций нарушены права учреждения и порядок привлечения к юридической ответственности.

Из положений пункта 2.4 Определения Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 N 267-О следует, что право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами, закрепленное статьей 45 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах не только в рамках судопроизводства, но и во всех иных случаях привлечения к юридической ответственности. Одной из таких гарантий является вытекающее из статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации право лица знать, в чем его обвиняют, и представлять возражения на обвинения. Поэтому при определении процессуальных прав при производстве дела в государственных органах законодатель не может не предоставить ему право знать о появившихся у государственного органа претензиях, заявлять возражения против них, представлять доказательства незаконности или необоснованности принятого решения. Иное не соответствовало бы приведенным положениям Конституции Российской Федерации.

Исходя из приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации территориальный фонд ОМС, в нарушении указанных положений, привлек учреждение к ответственности, не уведомив его о том, что будет рассматриваться вопрос о наложении штрафа, лишив тем самым учреждение возможности в полной мере, в соответствии с конституционными принципами, реализовать право на своевременное и заблаговременное предоставление возражений, документов, доказательств.

Кроме того, на момент рассмотрения спора в арбитражном суде размер санкции, предусмотренной п.9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ составлял не более 10 % от суммы нецелевого использования средств, в связи с чем требование фонда в части взыскания штрафа не могут быть удовлетворены в заявленном размере.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований фонда о взыскании с учреждения средств за использование не по целевому назначению в общей сумме 424600 руб., в том числе: 212300 - сумму, использованную по нецелевому назначению, 212300 - штраф в размере суммы нецелевого использования средств.

Решение суда первой инстанции надлежит оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 22.06.2012 по делу N А18-113/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

А.П. Баканов Д.А. Белов