Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2012 г. N 02АП-4504/12

г. Киров

22 августа 2012 г.

Дело N А29-7895/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 августа 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Немчаниновой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.05.2012

по делу N А29-7895/2011, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,

по заявлению муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 49" города Сыктывкара (ИНН: 1101484695, ОГРН: 1021100532430)

к Отделу надзорной деятельности города Сыктывкара Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (ИНН: 1101462050, ОГРН: 1041100434825), Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми,

о признании недействительным и отмене постановления о назначении административного наказания от 25.08.2011 N 724, признании недействительным предписания от 18.08.2011 N 908/1/1,

установил:

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 49" города Сыктывкара (далее - заявитель, Учреждение, МБДОУ "Детский сад N 49") обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к Отделу надзорной деятельности города Сыктывкара Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (далее - ответчик, Отдел, административный орган) о признании недействительными предписания от 18.08.2011 N 908/1/1, протоколов об административных правонарушениях от 18.08.2011 NN 831, 832, представления от 25.08.2011 N 3474-2-11-13, требования по обязательному применению элементов фотолюминесцентной эвакуационной системы (ФЭС), о признании недействительным и отмене постановления о назначении административного наказания по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) от 25.08.2011 N 724.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявитель уточнил заявленные требования и просил о признании недействительным и отмене постановления о назначении административного наказания от 25.08.2011 N 724, признании недействительным предписания от 18.08.2011 N 908/1/1.

Определением суда от 08.11.2011 к участию в деле в качестве соответчика в порядке части 6 статьи 46 АПК РФ привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 28.05.2012 требования Учреждения удовлетворены, предписание ответчика признано недействительным, постановление о назначении административного наказания от 25.08.2011 N 724 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Отдел обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

Ответчик не согласен с выводом суда о том, что административный орган не представил доказательств неиспользования Учреждением системы оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) третьего типа и выше, поскольку данный вывод не имеет отношения к рассматриваемому спору ввиду того, что вопрос оборудования на объекте защиты СОУЭ не ставился.

Заявитель жалобы указывает на то, что необходимость установки ФЭС на объекте защиты регламентируется положениями пункта 4.1.1 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 12.2.143-2009 "Система стандартов безопасности труда. Системы фотолюминесцентные эвакуационные. Требования и методы контроля", утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 23.07.2009 N 260-ст (далее - ГОСТ Р 12.2.143-2009), во взаимосвязи с пунктом 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313, требования которых устанавливают требования, связанные с эвакуацией людей, призваны обеспечить безопасность жизни и здоровья людей при эвакуации в случае возникновения пожара и являются обязательными для исполнения в процессе эксплуатации здания.

Также Отдел полагает, что пункты 4.2, 4.3 ГОСТа Р 12.2.143-2009 не содержат императивного требования (разрешения) не устанавливать системы ФЭС или отдельные элементы ФЭС, а лишь допускают совместное использование ФЭС с иными системами, по причине чего считает выводы суда в этой части ошибочными.

МБДОУ "Детский сад N 49" представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы ответчика.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили. Отдел направил ходатайство о рассмотрении жалобы без участия своего представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, по итогам выявленных в ходе проверки на объекте Учреждения нарушений обязательных требований пожарной безопасности ему выдано предписание от 20.08.2010 N 547/1/1 об устранении указанных в нем нарушений в срок до 01.08.2011 (л.д. 23-24).

03.08.2011 с целью контроля исполнения названного предписания заместителем начальника Отдела издано распоряжение о проведении в отношении заявителя внеплановой выездной проверки (л.д. 75-76).

В ходе проверки должностным лицом выявлены нарушения требований пожарной безопасности. В частности, установлено, что в нарушение требований пункта 3 ППБ 01-03, пункта 5.1 таблицы 2, подпункта 6 НПБ 104-03, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации от 20.06.2003 N 323, подпункта "а" пункта 4.1.1, пункта 4.4, абзаца 2 пункта 4.5 ГОСТа Р 12.2.143-2009 на объекте не предусмотрена ФЭС, включающая в себя обозначение (визуализацию) элементами ФЭС путей эвакуации, эвакуационных дверей (аварийных выходов), опасных мест, расположенных вдоль путей эвакуации, мест размещения спасательных средств, средств противопожарной защиты и противоаварийной защиты и т.п., объектов оперативного опознания в соответствии с ГОСТом Р 12.2.143-2009.

Результаты указанной проверки зафиксированы в акте проверки от 18.08.2011 N 908 (л.д. 21-22).

За невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор, 18.08.2011 в отношении заявителя составлен протокол N 831 об административном правонарушении, предусмотренном частью 13 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 26).

Кроме того, усмотрев в действиях Учреждения состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в этот же день государственный инспектор города Сыктывкара по пожарному надзору Аксенти А.П. составил в отношении него протокол об административном правонарушении от 18.08.2011 N 832 (л.д. 27).

Рассмотрев материалы дела и протокол об административном правонарушении, 25.08.2011 заместитель начальника Отдела Жданов В.В. вынес постановление о признании заявителя виновным в совершении вмененного нарушения и привлечении его к административной ответственности на основании части 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей (л.д. 28).

Учреждению выдано предписание от 18.08.2011 N 908/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности (л.д. 25), которым предписано в срок до 01.08.2012 устранить нарушение пункта 3 ППБ-01-03, пункта 5.1 таблицы 2, подпункта 6 НПБ 104-03, подпункта "а" пункта 4.1.1, пункта 4.4, абзаца 2 пункта 4.5 ГОСТа Р 12.2.143-2009, выразившееся в том, что на объекте не предусмотрена ФЭС, включающая в себя обозначение (визуализацию) элементами ФЭС путей эвакуации, эвакуационных дверей (аварийных выходов), опасных мест, расположенных вдоль путей эвакуации, мест размещения спасательных средств, средств противопожарной защиты и противоаварийной защиты и т.п., объектов оперативного опознания в соответствии с ГОСТом Р 12.2.143-2009.

Считая, что в результате вынесения оспариваемого постановления и предписания нарушены права и законные интересы заявителя, МБДОУ "Детский сад N 49" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с соответствующим заявлением.

Исходя из незаконности оспариваемого предписания, а также отсутствия оснований для квалификации совершенного деяния по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ, суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, признав недействительным оспариваемое предписание и признав незаконным и отменив постановление о назначении административного наказания от 25.08.2011.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, его реализация осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

За нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений ответственность предусмотрена частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Объектами данного правонарушения являются общественные отношения по обеспечению защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Субъектом правонарушения может быть юридическое лицо, вина которого согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливается лишь выявлением наличия у него возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и непринятием всех зависящих от него мер по их соблюдению.

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

В силу статьи 37 Закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Часть 1 статьи 38 указанного Закона предусматривает, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и их должностными лицами, а также предпринимателями установлены, в том числе в ППБ 01-03 (действовавшими в рассматриваемый период), НПБ 104-03.

Неисполнение требований пожарной безопасности, предусмотренных вышеприведенными актами, образует объективную сторону правонарушений, предусмотренных соответствующими частями статьи 20.4 КоАП РФ.

Также в силу пункта 3 ППБ 01-03 следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

В качестве противоправного деяния Учреждению вменены нарушения пункта 3 ППБ-01-03, пункта 5.1 таблицы 2, подпункта 6 НПБ 104-03, подпункта "а" пункта 4.1.1, пункта 4.4, абзаца 2 пункта 4.5 ГОСТа Р 12.2.143-2009.

Согласно пункту 6 таблицы N 1 НПБ 104-03 дошкольные учреждения должны быть оснащены системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях.

В силу пункта 5.1 НПБ 104-03 в дошкольных учреждениях при применении систем оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) 3-го типа и выше оповещаются только работники учреждений при помощи специального текста оповещения. Допускается использование более высокого типа СОУЭ для зданий при соблюдении условия обеспечения безопасной эвакуации людей.

На объекте заявителя имеется смонтированная в соответствии с требованиями пожарной безопасности система оповещения людей о пожаре. Доказательства того, что Учреждение не использует СОУЭ 3-го типа и выше, в материалы дела не представлены.

Таким образом, Управление необоснованно классифицировало отсутствие системы ФЭС как правонарушение, предусмотренное частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, поскольку не установило факт отсутствия на объекте аварийного освещения, соответствующего требованиям пожарной безопасности.

ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден приказом Федерального агентства по техническому регулированию от 23.07.2009 N 260-ст как национальный стандарт для добровольного применения (пункт 1) в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ), которым регулируются отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении как обязательных, так и подлежащих применению на добровольной основе требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (статья 1 Закона N 184-ФЗ).

Согласно статье 2 Закона N 184-ФЗ под стандартом понимается документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

В соответствии со статьей 13 и пунктами 1, 2 статьи 15 Закона N 184-ФЗ к документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся: национальные стандарты и предварительные национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций. Национальные стандарты, национальные предварительные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, в том числе правила их разработки и применения, представляют собой национальную систему стандартизации. Национальные стандарты и национальные предварительные стандарты разрабатываются в порядке, установленном указанным Федеральным законом; национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области; применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

В пункте 4.2 ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения" указано, что обязательность соблюдения национальных стандартов наступает при прямом указании на это в действующем законодательстве, договорах, контрактах, правомерно принятых нормативных документах федеральных органов исполнительной власти или предприятий любых форм собственности.

Пунктом 3 статьи 4 Закона N 184-ФЗ установлено, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Закона.

Таким образом, федеральный законодатель разграничил акты в сфере технического регулирования, носящие исключительно рекомендательный характер, и акты, изданные для обязательного применения.

Согласно пункту 1 статьи 46 Закона N 184-ФЗ со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" требований об обязательном установлении ФЭС не содержит, следовательно, ГОСТ Р 12.2.143-2009 не может быть отнесен к исключениям, предусмотренным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона N 184-ФЗ.

В пункте 1 приказа Федерального агентства по техническому регулированию от 23.07.2009 N 260-ст отмечено, что ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер и не содержит обязательных требований.

В Приказе Ростехрегулирования от 30.04.2009 N 1573 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" ГОСТ Р 12.2.143-2009 также не упомянут, как национальный стандарт, обязательный для применения в целях соблюдения требований названного Федерального закона.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер и не содержит обязательных требований.

Таким образом, суд первой инстанции также обоснованно признал недействительным оспариваемое предписание, неправомерно (в нарушение вышеуказанных норм) возлагающее на Учреждение обязанность по установке ФЭС в принадлежащем ему здании в соответствии с требованиями ГОСТа Р 12.2.143-2009.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Доводы апелляционной жалобы рассмотрены судом апелляционной инстанции, однако отклоняются как несостоятельные, поскольку не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не влияют на законность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционный суд признает обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.05.2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного органа - без удовлетворения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.05.2012 по делу N А29-7895/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина М.В. Немчанинова