Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2012 г. N 02АП-4407/12

г. Киров

21 августа 2012 г.

Дело N А28-1801/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 августа 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тетервака А.В.,

судей Поляковой С.Г., Гуреевой О.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём Шмыриной А.М.,

при участии в судебном заседании представителей истца: Слобожанинова Д.В., доверенность от 04.10.2011 года, Шевелёва А.А., доверенность от 28 марта 2012 года,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 31.05.2012 по делу N А28-1801/2012, принятое судом в составе судьи Зведер Е.Р.,

по иску открытого акционерного общества "Автотранспортное предприятие" (ИНН 4345229303, ОГРН 1084345010826, 610044, Кировская область, город Киров, улица Сормовская, дом 2)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636, 109097, город Москва, улица Ильинка, дом 9, строение 1), субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (ИНН 4347015963, ОГРН 1034316505497, 610019, Кировская область, Киров, город К.Либкнехта, дом 69)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация муниципального образования "Город Киров" (ИНН 4348005534, ОРГН 1024301340238, 610000, город Киров, улица Воровского, дом 39), Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области (ИНН 4345110989, ОГРН 1054316677601, 610035 город Киров, Мелькомбинатовский проезд, дом 6)

о взыскании 16 330 520 рублей,

установил:

открытое акционерное общество "Автотранспортное предприятие" (далее - Общество, истец) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации, представителем которого является Управление федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин РФ, УФК по Кировской области, ответчик-1, заявитель-1), субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов, ответчик-2, заявитель-2) о взыскании с ответчиков расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям пассажиров льгот по провозной плате за проезд в общественном транспорте общего пользования на городских маршрутах в г. Кирове, в том числе: за счёт средств казны Российской Федерации - 9 112 737 руб., за счёт средств казны субъекта Российской Федерации - 7 217 783 руб.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Администрация муниципального образования "Город Киров" (далее - Администрация), Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области (далее - Департамент дорожного хозяйства).

Ответчики исковые требования не признали.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 31.05.2012 исковые требования удовлетворены в заявленном размере за счёт казны Российской Федерации и казны Кировской области.

Не согласившись с названным решением, УФК по Кировской области и Департамент финансов обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объёме.

В своей апелляционной жалобе УФК по Кировской области указывает, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено на субъект Российской Федерации, который обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств. Федеральное законодательство не содержит норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте. Отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути является межбюджетным трансфертом, и истец не является участником данного межбюджетного правоотношения. В связи с чем, по мнению заявителя-1, предъявление иска к Российской Федерации является неправомерным.

Департамент финансов в своей апелляционной жалобе указывает, что расчёт выпадающих доходов произведён истцом без применения коэффициента 0,5 для городских перевозок, предусмотренного Порядком, утверждённым постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430. Считает, что обязательства по возмещению выпадающих доходов, не полученных истцом, исполнены субъектом Российской Федерации "Кировская область" полностью, а основания для взыскания убытков отсутствуют.

Общество в своём отзыве на апелляционные жалобы с доводами, изложенными в них, не согласно, просит оставить решение без изменения.

Третьи лица отзывы на апелляционные жалобы не представили.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы заявителей рассмотрены арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей ответчиков и третьих лиц.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Кировской области от 31.05.2012 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционных жалоб, отзыва на них, исследовав материалы дела, учитывая обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующему выводу.

Как следует из материалов дела, истец имеет лицензию на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом N АСС-43-351073 сроком действия до 20.05.2013.

В течение 2011 года истец на основании договоров об осуществлении перевозок пассажиров транспортом общего пользования на территории муниципального образования "Город Киров" N 04-1237 от 07.12.2009, N04-111 от 16.02.2011, N04-714 от 25.08.2011, N04-883 от 06.10.2011, N04-884 от 06.10.2011, заключённых с муниципальным образованием "Город Киров", оказывал услуги по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по городским маршрутам NN 1, 3, 10, 11, 18, 12, 15, 20, 21, 23, 37, 38, 39, 40, 52, 51, 53 и 61, в том числе перевозки пассажиров, имеющих право на льготы.

В спорный период действовали тарифы, утверждённые Решениями Правления Региональной службы по тарифам Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 21.12.2007 N 45/2, от 18.09.2008 N 33/1, от 04.04.2011 N11 на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющим право на льготный проезд по перечню, согласно постановлению Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 (пункт 1 и пункт 4 решений).

Утверждённый перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится, как к ведению Российской Федерации (федеральный регистр), так и к ведению Кировской области (областной регистр).

Факт перевозки истцом в спорный период граждан, имеющих право на льготы, ответчики не оспаривают.

Согласно представленным суду расчётам истца общая сумма выпадающих доходов по перевозкам льготных категорий граждан за 2011 год, которые не были возмещены истцу, составила 16 330 520 рублей, из них 9 112 737 рублей - по федеральному регистру и 7 217 783 рубля - по областному регистру.

В связи с тем, что расходы истца по перевозке льготной категории граждан не были возмещены ответчиками в полном объёме, истец обратился в суд с настоящим иском.

В силу статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают, в том числе, из договора. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора (пункт 1 статьи 421 ГК РФ).

Договоры, представленные в материалы дела, сторонами в установленном законом порядке не оспорены и не признаны недействительными.

В соответствии со статьями 309, 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Односторонний отказ от исполнения обязательства не допускается.

В соответствии с частью 5 статьи 790 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесённые в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счёт средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации законом предписано вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона Российской Федерации от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счёт средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счёт средств Российской Федерации. При этом обязанность по учёту граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путём составления областного и федерального регистров.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу 01.01.2010 в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181) были утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N23) установлено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счёт собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Пунктом 19 Постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счёт казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Распоряжением Правительства Кировской области от 31.03.2008 N 125 "О предоставлении субсидий предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим в 2008 году перевозку пассажиров, имеющих право на меры социальной поддержки", установлен Порядок возмещения им выпадающих доходов.

Постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430 утверждён Порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным и электрифицированным транспортом городского и пригородного сообщения, на возмещение им выпадающих доходов, полученных в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области.

Федеральными законами от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причинённые гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счёт соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Поэтому, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели из федерального бюджета средств взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Факт оказания истцом в спорный период услуг общественного транспорта с учётом предоставленных отдельным категориям граждан льгот по оплате за проезд подтверждён материалами дела и ответчиками не оспаривается.

Из материалов дела следует, что финансирование из федерального бюджета не производилось, объем переданных из областного бюджета средств не в полном объёме покрыл фактические расходы транспортной организации, которые она понесла при перевозке льготных категорий пассажиров, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Расчёт истца по существу ответчиками не опровергнут.

Правомерность отнесения истцом различных категорий граждан к федеральному либо областному регистру ответчиками также не оспорена. Расчёт истца в данной части не противоречит требованиям статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доказательств, подтверждающих возмещение истцу понесённых убытков в полном размере, не представлено.

В данном случае объем переданных из областного бюджета средств не полностью покрыл убытки истца, вызванные предоставлением им льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и Кировской области.

Обязанность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство может быть прекращено только путём его исполнения.

Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона, объем перечисленных средств не покрыл все расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Поскольку объем переданных средств не покрыл фактические расходы истца, соответствующие обязательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации нельзя признать прекращёнными (статья 408 ГК РФ).

В связи с этим, доводы заявителя-1 об отсутствии у Российской Федерации обязательств по погашению задолженности за фактически поставленные услуги по проезду на городском пассажирском транспорте льготной категории граждан отклоняется апелляционным судом.

Отношения по возмещению Обществом понесённых последним убытков не относятся к межбюджетным отношениям, как указывает ответчик, и регулируются гражданским законодательством, а не административно-правовыми нормами.

По утверждению заявителя-2 расчёт истца был произведён с нарушением порядка, утверждённого постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430, который предусматривает расчёт выпадающих доходов с учётом понижающего коэффициента для городских маршрутов (0,5).

Данный довод отклоняется апелляционным судом, поскольку гражданское законодательство исходит из принципа полного возмещения убытков.

Доводы заявителей о недоказанности истцом элементов состава деликтной ответственности и об отсутствии причинно-следственной связи между возникновением убытков и действиями (бездействием) ответчиков является несостоятельным и опровергается материалами дела.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании, как требует того пункт 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришёл к правомерному выводу о наличии оснований для удовлетворения иска.

В связи с изложенным, при совокупности указанных выше обстоятельств доводы апелляционных жалоб судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными в полном объёме и апелляционный суд считает, что оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции по приведённым в апелляционных жалобах доводам не имеется.

Выводы суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кировской области от 31 мая 2012 года по делу N А28-1801/2012 оставить без изменения, а апелляционные жалобы субъекта Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

С.Г. Полякова О.А. Гуреева