Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2012 г. N 12АП-6259/12

г. Саратов

17 августа 2012 г.

Дело N А12-6596/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 августа 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Борисовой Т.С., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

при участии представителей заявителя: Зайцева Д.В., действующего на основании доверенности от 10 января 2012 года N 4; Управления Роспотребнадзора : Бескоровайновой А.В., действующей на основании доверенности от 03 мая 2012 года N 57,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области (г. Палласовка Волгоградской области)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2012 года по делу N А12-6596/2012 (судья Романов С.П.)

по заявлению администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области ОГРН 1023405168467, ИНН 3423017459 (г. Палласовка Волгоградской области)

к территориальному отделу в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (г. Палласовка Волгоградской области)

об оспаривании предписания N 4 от 20 февраля 2012 г.

третье лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, ОГРН 1053444025920, ИНН 3444121098 (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Администрация Палласовского муниципального района Волгоградской области обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным предписания Территориального отдела в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области N 4 от 20 февраля 2012 г. о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических мероприятий).

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2012 года, суд признал недействительным пункт 2 предписания Территориального отдела в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 20 февраля 2012 г. N 4 о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических мероприятий), как не соответствующий положениям пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В удовлетворении требования администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области о признании незаконными пунктов 1, 3 предписания Территориального отдела в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 20 февраля 2012 г. N 4 отказал.

Администрация Палласовского муниципального района Волгоградской области, не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить в обжалуемой части по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу в указанной части новый судебный акт.

Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области представило отзыв на апелляционную жалобу, решение суда считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Заявитель обжалует решение в части отказа в удовлетворении требования. Заявитель апелляционной жалобы просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействительным пунктов 1, 3 предписания от 20 февраля 2012 г. N 4 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя Объедкова Е.С. Возражений против рассмотрения судом апелляционной инстанции настоящего дела в части, обжалуемой заявителем, управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области и его территориальным отделом не заявлено.

Заслушав представителей заявителя, Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Территориальный отдел в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области выдало администрации Палласовского муниципального района предписание N 4 от 20 февраля 2012 г. о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических мероприятий), в соответствии с которым последняя обязана выполнить следующие мероприятия: Организовать и провести окос травяной растительности в местах организации отдыха населения (на парковых дорожках, детских площадках, рекреационных зонах, прогулочной территории и др.) на территории Палласовского муниципального района (с 15 мая 2012 г. по 01 октября 2012 г.); Обеспечить ликвидацию всех несанкционированных свалок, организовать своевременный вывоз твердых бытовых отходов и регулярную санитарную очистку территории Палласовского муниципального района (с 15 мая 2012 г. по 01 января 2013 г.); Обеспечить оповещение жителей Палласовского муниципального района (СМИ, листовки, инструктажи групп риска) о возможных условиях инфицирования КГЛ, мерах личной профилактики (с 15 мая 2012 г. по 01 октября 2012 г.).

Заявитель, не согласившись с указанным предписанием, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Дело арбитражным судом рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования в части оспаривания пунктов 1, 3 предписания, обоснованно исходил из того, что предписание выдано в пределах полномочий Роспотребнадзора и не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав и охраняемых законом интересов администрации в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.

Судом первой инстанции установлено, что Территориальный отдел в Палласовском, Старополтавском районах Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области выдал администрации Палласовского муниципального района предписание от 20.02.2012 г. N 4 о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических мероприятий), в соответствии с которым последняя обязана выполнить следующие мероприятия: организовать и провести окос травяной растительности в местах организации отдыха населения (на парковых дорожках, детских площадках, рекреационных зонах, прогулочной территории и др.) на территории Палласовского муниципального района (с 15.05.2012 г. по 01.10.2012 г.) (пункт 1 предписания); обеспечить оповещение жителей Палласовского муниципального района (СМИ, листовки, инструктажи групп риска) о возможных условиях инфицирования КГЛ, мерах личной профилактики (с 15.05.2012 г. по 01.10.2012 г.) (пункт 3 предписания).

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Статьей 2 Федерального закона от 21.11.2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" охрана здоровья граждан определяется как система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Согласно статье 29 Федерального закона от 21.11.2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" организация охраны здоровья осуществляется путем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Муниципальную систему здравоохранения составляют: органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья; подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

При этом в соответствии со статьей 29 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 названного Закона.

Солгласно ст. 50 указанного Федерального закона при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки: об устранении выявленных нарушений санитарных правил; о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами; о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации, определяется Санитарно-эпидемиологическим правилами СП 3.4.2318-08 "Санитарная охрана территории Российской Федерации" (приложение N 1). Инфекционные заболевания - это заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.

По сведениям Роспотребнадзора, на территории Волгоградской области с 2000 г. сформировался стойкий очаг Крымской геморрагической лихорадки с практическим ежегодным ростом заболеваемости населения, привязанный к полупустынному ландшафту. Произошло увеличение иксодовых клещей во внешней среде, расширился ареал их обитания. До 2005 г. эндемичными по КГЛ были 6 районов Волгоградской области, в том числе и Палласовский район (в 2000 году выделен вирус КГЛ и ЛЗН из объектов внешней среды), то с 2007 г. их стало 10. С 2000 г. после активации природного очага КГЛ в Волгоградской области зарегистрировано 109 случаев ГКЛ, из них 9 окончились с летальным исходом. В 2011 г. на территории Волгоградской области зарегистрировано 2 случая заболеваний КГЛ (1 случай летальный). Все заболевшие жители сельской местности, трудовая деятельность которых связана с животноводством и растениеводством (полевыми работами). Риск заражения городских жителей связан с их выездами на дачные участки или отдыхом на природе, где и происходит нападение клещей. Погодно-климатические условия в определенной мере влияют на распределение случаев заболевания КГЛ в течение эпидемиологического сезона. Пик заболеваемости отмечается в основном в мае, июне, июле месяцах. Источником инфекции является клещ. Механизм передачи трансмиссивный (причиной инфицирования служит укус клеща) и контактный (снятие и раздавление клещей с животных незащищенными руками). Кроме того, метеорологические условия последних лет сложились благоприятно для размножения грызунов. Высокая численность зайцеобразных, грызунов, птиц (прокормителей преимагинальных фаз клещей) привела к увеличению средней численности иксодовых клещей во внешней среде и на сельскохозяйственных животных. Подобная ситуация сложилась в связи с поздним началом и недостаточными объемами проводимых профилактических мероприятий, основной причиной которых является недостаточное финансирование.

На основании этого администрацией Волгоградской области 04.05.2011 г. утвержден Комплексный план мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных заболеваний, предупреждению особо-опасных и природно-очаговых инфекций среди населения Волгоградской области на 2011-2016 годы.

Названным документом предусмотрено обеспечение дезинсекционной обработки водоёмов и прилегающей к ним территории инсектицидами, разрешенными к применению в Российской Федерации с энтомологической оценкой эффективности проведенных мероприятий, а также проведение постоянных противоэпидемических, дезинсекционных и дератизационных мероприятий направленных на снижение численности переносчиков и носителей в подвальных помещениях, местах сбора бытовых отходов, на административных территориях и эпидемиологически значимых объектах. В качестве ответственных исполнителей указанных мероприятий определены и администрации эндемичных по ЛЗН муниципальных районов Волгоградской области.

Председателем Координационного совета по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения Волгоградской области 31.03.2009 г. утвержден Комплексный план мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных заболеваний, предупреждению особо-опасных и природно-очаговых инфекций среди населения Волгоградской области на 2009-2014 годы.

Данным планом предусмотрено обеспечение дезинсекционной обработки водоёмов и прилегающей к ним территории инсектицидами, разрешенными к применению в Российской Федерации с энтомологической оценкой эффективности проведенных мероприятий, а также проведение постоянных противоэпидемических, дезинсекционных и дератизационных мероприятий направленных на снижение численности переносчиков и носителей в подвальных помещениях, местах сбора бытовых отходов, на административных территориях и эпидемиологически значимых объектах.

Заместителем главы администрации Волгоградской области по здравоохранению и социальному развитию 04 мая 2011 года утвержден комплексный план мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных заболеваний, предупреждению особо-опасных и природно-очаговых инфекций среди населения Волгоградской области на 2011-2016 годы, в соответствии с п. 1.20 которого проведение профилактических ипротивоэпидемиологических, дезинсекционных и дератизационных мероприятий, направленных на снижение численности переносчиков и носителей на административных территориях и эпидемиологически значимых объектах возложено на администрации муниципальных районов, руководителей учреждений и организаций всех форм собственности, руководителей предприятий и организаций всех форм собственности.

Администрацией Палласовского муниципального района 28.06.2011 г. утверждён Комплексный план мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных заболеваний, предупреждению особо-опасных и природно-очаговых инфекций среди населения Палласовского муниципального района на 2011-2016 годы. В соответствии с приложением N 5 к указанному плану определены профилактические и противоэпидемиологические мероприятия по Крымской геморрагической лихорадке на территории Палассовского района (2011-2016 годы).

Анализируя представленные доказательства в совокупности, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что предписание выдано в пределах полномочий территориального органа Роспотребнадзора и не противоречит статьям 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Предписание выдано в целях предотвращения угрозы возникновения и распространения инфекционного заболевания и, соответственно, в целях предупреждения причинения вреда здоровью людей.

Судом апелляционной инстанции не может быть принят довод апелляционной жалобы о том, что ТО в Палассовском, Старополтавском районах Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области на администрацию возложена обязанность по решению вопросов, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления по следующим основаниям. Данный довод прямо противоречит положениям части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Финансирование профилактических и противоэпидемических мероприятий проводится за счет областного бюджета, бюджетов муниципальных образований, ведомств, учреждений, предприятий. Ежегодно определяется и корректируется потребность в материально-техническом и финансовом обеспечении для проведения профилактических и противоэпидемических мероприятий.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что суд первой инстанции при вынесении решения полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

В связи этим, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленного требования в части признания недействительными пунктов 1, 3 оспариваемого предписания было отказано.

Довод апелляционной жалобы в той части, что предписание выдано исполнительно-распорядительному органу другого муниципального образования рассмотрен.

Указание в предписании N 4 на то, что оно выдано администрации Старополтавского муниципального образования, не влечет признание его недействительным в силу следующего.

Из текста предписания следует, что оно выдано с целью профилактики заболеваний в эпидсезон 2012 года против клещей в Палассовском муниципальном районе. Проведение предполагаемых мероприятий необходимо осуществить на территории Палассовского муниципального района, на что прямо указано в пунктах 1-3 предписания.

Кроме того, предписание получено администрацией Палассовского муниципального района, и последним обжалуется в том числе по основаниям, нарушения прав администрации Палассовского муниципального района, что следует из заявления, поступившего в суд первой инстанции.

Несогласие с выводами суда само по себе не является основанием для отмены судебного акта. Податель апелляционной жалобы на указывает на то каким обстоятельствам дела не была дана оценка, не представляет новых доказательств в опровержение выводов суда и на наличие таковых не ссылается.

Решение суда первой инстанции соответствует фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права. Нарушений норм процессуального права при принятии решения не установлено. Оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта не имеется. Апелляционная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2012 года по делу N А12-6596/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области (г. Палласовка Волгоградской области) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

Т.С. Борисова Н.В. Луговской