Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2012 г. N 17АП-8456/12

г. Пермь

28 августа 2012 г.

Дело N А50-5336/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И.В.,

судей Голубцова В.Г., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания

при участии:

от истца ИП Панченко Виктора Анатольевича (ОГРН 304591603500016, ИНН 7710168360) - не явился, извещен надлежащим образом;

от ответчиков 1) Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360), 2) Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917) - не явились, извещены надлежащим образом;

от третьих лиц

1) администрации Краснокамского городского поселения Краснокамского муниципального района Пермского края,

2) Государственного автономного учреждения "Пермский краевой фонд социальной поддержки населения",

3) индивидуального предпринимателя Бояршиновой Фагили Рафитовны,

4) Министерства транспорта Пермского края - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

ответчиков Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 18 июня 2012 года

по делу N А50-5336/2012,

принятое судьей Власовой О.Г.,

по иску ИП Панченко Виктора Анатольевича

к 1) Российской Федераций в лице Министерства финансов РФ,

2) Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края

третьи лица:

1) администрация Краснокамского городского поселения Краснокамского муниципального района Пермского края,

2) Государственное автономное учреждение "Пермский краевой фонд социальной поддержки населения",

3) индивидуальный предприниматель Бояршинова Фагиля Рафитовна,

4) Министерство транспорта Пермского края,

о взыскании убытков в сумме 357 757, 71 руб.,

УСТАНОВИЛ:

ИП Панченко В.А. обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации убытков в сумме 14 000,49 руб. и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края в сумме 343 757,22 руб. в виде выпадающих доходов от перевозки льготных категорий пассажиров за 2010 годы.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 18.06.2012 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу предпринимателя взысканы убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, в сумме 14 000,49 руб., с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет средств казны Пермского края в пользу предпринимателя взысканы убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, в сумме 343 757,22 руб.

Не согласившись с решением суда, ответчики обратились с апелляционными жалобами.

Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края обратился просит решение суда отменить, считает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Указывает, что суд не учел действие в спорном периоде нормативного акта - постановления Правительства Пермского края от 05.07.2010 N 369 (ред. от 23.12.2010, которым на 2010 год утвержден Порядок распределения и условий передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджета муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов_, четко регламентирующий правила определения объема на передачу средств в бюджеты муниципальных образований на возмещение указанных расходов и правила распределения средств хозяйствующим субъектам. При этом, действие постановления распространено с 01.01.2010. Следовательно, выводы суда об отсутствии методики расчета компенсации затрат перевозчика, в части сверх установленного норматива поездок на один СПД (в данном случае 30), являются ошибочными.

Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации просит решение суда отменить, отказав в удовлетворении исковых требований. Считает, что суд неправомерно взыскал убытки с Российской Федерации, поскольку спорные расходные обязательства должны исполняться за счет бюджета Пермского края. По мнению ответчика, истцом не доказан размер убытков.

Истец с жалобами не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве, решение суда первой инстанции считает законным, оснований для его отмены не усматривает, ссылаясь на правомерное взыскание убытков в заявленной сумме.

Министерство социального развития Пермского края в отзыве указало, что собственного мнения по настоящему спору не имеет.

Иные участники арбитражного процесса на апелляционную жалобу отзывов не представили.

Стороны по делу, третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда не направили своих представителей, что в порядке п. 2, 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.

В судебном заседании суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями ч. 3 ст. 156 АПК РФ, счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу без участия не явившихся представителей лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, истец в 2010 году осуществлял по утвержденным в установленном порядке тарифам пассажирские перевозки автомобильным транспортом на пригородных и междугородных маршрутах в Краснокамском городском поселении на основании договора N 50/10 от 30.12.2009.

При осуществлении перевозок в соответствии с требованиями законодательства и условиями договора перевозчик представлял услуги по бесплатной перевозке льготных категорий граждан на основании Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и других, Закона Пермской области от 30.11.2004 г. N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", Указа Губернатора Пермской области от 02.02.2005 г. N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области".

В соответствии с п. 6.3., 6.4. договора N 50/10 от 30.12.2009 выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов подлежат компенсации за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермского края, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления. Выплата компенсации осуществляется в порядке, установленном действующими нормативными и правовыми актами.

Истец, считая, что ответственность по возмещению убытков должна быть возложена на казну Российской Федерации, на казну Пермского края, обратился в арбитражный суд с исковым заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что наличие и размер невозмещенных истцу расходов подтверждаются материалами дела, указал при этом, что рассматриваемая льгота является расходным обязательством федерального и регионального бюджетов, расходы по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта должны быть возмещены истцу в полном объеме.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда соответствует действующему законодательству, оснований для его отмены не имеется.

В силу пунктов 1, 5 статьи 790 ГК РФ за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

В пункте 19 данного Постановления указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст.ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ). Данной нормой права установлено, что осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан и заменены денежной компенсацией.

Однако, исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О ветеранах", государством на субъект Российской Федерации была возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, при этом недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключало доплаты разницы за счет средств Российской Федерации (данная позиция подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.06.2009 N 2992/09).

С целью установления мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации Законодательным собранием Пермской области принят Закон от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", устанавливающий право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% (порядок приобретения социального проездного документа и его стоимость устанавливаются нормативным правовым актом губернатора области).

Меры социальной поддержки, установленные указанным законом, являются расходными обязательствами Пермского края.

Согласно Указу Губернатора Пермской области "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области" от 02.02.2005 N 15 (далее - Указ от 02.02.2005 N 15) социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области.

Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.

Из пункта 2 Определения Конституционного суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О следует, что в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Статьей 14 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" утверждено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе для бюджета Пермского края в размере 74 721,9 тыс. руб.

Статьей 69 Закона Пермского края от 26.12.2007 N 169-ПК "О бюджете Пермского края на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" утверждено распределение иных межбюджетных трансфертов, передаваемых органам местного самоуправления в форме субвенций на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Пермского края для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Пермского края, на 2008 год в размере 85 593,2 тыс. рублей.

Как следует из материалов дела, истец в 2010 году осуществлял по утвержденным в установленном порядке тарифам пассажирские перевозки автомобильным транспортом на пригородных и междугородных маршрутах в Краснокамском городском поселении.

В спорном периоде межбюджетные трансферты передавались в бюджеты муниципальных образований Пермского края в форме субвенций главным распорядителем межбюджетных трансфертов - Министерством градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края.

Распределение субсидий между перевозчиками осуществлялось согласно Методике распределения средств на компенсацию расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта между перевозчиками, утвержденной Постановлением главы Краснокамского городского поселения Краснокамского муниципального района Пермского края N 41.

На основании Постановления N 41 распределение и выплата субсидий перевозчикам осуществлялась финансовым управлением администрации Краснокамского городского поселения пропорционально определенной оператором доле в выручке от реализации СПД.

Оператором по организации городских пассажирских перевозок по проездным и социальным документам назначен ИП Бояршинова Ф.Р., осуществлявшая распределение денежных средств между перевозчиками.

Денежные средства, вырученные от реализации СПД, распределялись ГАУ "Пермский краевой фонд социальной поддержки населения" среди операторов перевозок, в том числе оператору ИП Бояршиновой Ф.Р., которая, в свою очередь, распределяла поступающие ей денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле.

Также истец получал выплаты от финансового управления Краснокамского городского поселения Пермского края пропорционально определенной оператором доле в выручке от реализации СПД.

Судом первой инстанции верно установлено и подтверждено материалами дела, что все денежные средства, предусмотренные в федеральном бюджете для бюджета Пермского края, поступили в региональный бюджет в полном объеме и были в установленном порядке распределены между муниципальными образованиями Пермского края, однако не покрыли расходы истца по предоставлению льгот.

Понесенные истцом расходы в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по федеральным и региональным социальным проездным документам в соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации являются убытками.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Возмещение убытков является универсальным способом защиты гражданских прав, применяемым как в случае нарушения прав в обязательственных отношениях, так и иных гражданских прав.

Невыполнение государством в полном объеме своих обязательств по компенсации затрат, вызванное неправомерным бездействием государственного органа, в данном случае неисполнением обязательств федерального бюджета, стало причиной понесенных истцом убытков.

Согласно ст.ст. 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда имущественный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Поскольку в силу вышеизложенного рассматриваемая льгота является расходным обязательством федерального и регионального бюджетов, расходы по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта должны быть возмещены перевозчику в полном объеме за счет казны Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам, предусмотренным ч.ч. 1-4 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что наличие и размер не возмещенных истцу расходов подтверждаются материалами дела.

Судом первой инстанции установлено, что расчет задолженности федерального и регионального бюджетов по компенсации убытков за оказанные услуги по перевозке пассажиров, использующих льготы, является правильным, составлен путем суммирования недополученной платы по тарифу по трем видам перевозимых по социальным проездным документам категорий пассажиров.

Размер убытков истцом определен путем разницы между нормативной ценой перевозки пассажиров и ее льготной стоимостью.

Такая величина как количество перевезенных пассажиров взята истцом на основании сведений, представленных администрацией Краснокамского городского поселения.

Доводы ответчика о недоказанности размера убытков, так как истцом не подтверждено количество перевезенных льготников, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Использование истцом при определении убытков количество поездок по одному ФСПД (63 поездки) и РСПД (61 поездка) в месяц на основании утвержденных Главой Краснокамского городского поселения данных, является обоснованным.

Следует учитывать, что система учета фактически перевезенных льготных пассажиров нормативно не установлена и фактически отсутствует. Определить, какое количество поездок совершает каждый пассажир, имеющий льготный проездной документ, возможно только по результатам исследования пассажиропотока.

В данном случае количество поездок одного пассажира в месяц определено по данным обследования пассажиропотока, проведенного в марте 2008 года, и такие показатели утверждены Главой Краснокамского городского поселения, поэтому использование истцом данных указанного документа является обоснованным.

Правовых оснований считать, что методика истца является порочной, не имеется, поскольку порядок расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготной категории граждан окончательно не разработан.

Постановление Правительства Пермского края N 369-п от 05.07.2010 на которое ссылается ответчик, регламентирует порядок распределения и передачи межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам городских округов и муниципальных районов Пермского края, на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Пермского края для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации и Пермского края, за счет средств федерального бюджета и бюджета Пермского края и не регулирует отношения с участием перевозчиков, в том числе не содержит методики расчета сумм компенсационных выплат.

Довод ответчика о недоказанности наличия и размера убытков, противоправности действий, причинно-следственной связи между действиями Пермского края и ущербом, наличия вины причинителя вреда, судом апелляционной инстанции отклоняются, как необоснованные.

Суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела полностью подтверждены основания для взыскания с ответчиков спорных сумм убытков.

Незаконность бездействия ответчиков, по мнению суда апелляционной инстанции, выражена в непринятии необходимых мер для полного финансирования предоставляемых льгот.

Истцом правомерно указано на то, что при установлении льгот для отдельных категорий граждан в виде предоставления им права бесплатного проезда по СПД, государственные органы и власти регионального уровня не создали систему, реализующую на практике право истца на полное возмещение его убытков, соответственно в бюджет регионального уровня не заложены необходимые для этого средства.

Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 18 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Аналогичная позиция изложена в п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О, согласно которому, в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Таким образом, имеются основания для взыскания убытков, понесенных истцом в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по региональным социальным проездным документам в сумме полученной истцом расчетным методом: соответственно с РФ - 14 000,49 руб., с Пермского края - 343 757,22 руб.

Иного суду апелляционной инстанции ответчиком в нарушение ст. 65 АПК РФ не доказано.

Иные доводы апелляционных жалоб судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении со стороны суда первой инстанции норм права и сводятся лишь к иной оценке установленных по делу обстоятельств.

При таких обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Нарушений при рассмотрении дела судом первой инстанции норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ могли бы повлечь отмену обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ заявители жалоб освобождены от уплаты госпошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 18.06.2012 по делу N А50-5336/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

И.В. Борзенкова

Судьи

В.Г. Голубцов Н.М. Савельева